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电改专家侯守礼:不改革是最大的风险

作者:阁佬 来源:能见Eknower 发布时间:2020-05-12 浏览:
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自2015年3月电改9号文发布以来,新一轮电力体制改革已进行了5年。但在电改专家侯守礼看来,这块最后的“硬骨头”还要啃3-5年。

“从国外的电力市场改革经验来看,这个过程中一般来说都要经过2-3个监管周期,需要6-10年的时间,才能够改革完成。”侯守礼说。

侯守礼现在是易宝支付副总裁、中国人民大学兼职教授、中国价格协会电价专家。他另一个备受电力市场关注的身份是,曾担任国家发改委价格司电价处处长。

作为中国电改的参与者和见证者,他长期从事价格管理和价格政策研究,曾主持制定首个输配电价定价办法、成本监审办法;主持核定了第一轮跨省跨区转型工程、区域电网、省级电网输配电价等。

5月12日下午3点,侯守礼将做客「麒麟学院」,开讲《中国电价市场化“十四五”展望》。

麒麟学院是由中国综合能源服务产业创新发展联盟、国网综合能源服务集团、能见科技联合打造的旗舰级学术交流平台。

在侯守礼看来,电力体制改革犹如“西天取经”,改革的目标就是去西天要取的“经”。这个过程中,最关键的问题是如何从此岸到达彼岸,躲过风浪和暗礁,平稳顺利到达目的地。

他认为,电改9号文以来,新一轮电改取得的最大成果是整个电力体制改革的框架全部建立起来,且一些改革措施取得了实质性进展。

以增量配电业务为例,去年底,国家发改委办公厅、国家能源局综合司联合印发了《关于请报送第五批增量配电业务改革试点项目的通知》,正式启动了新一批试点项目的申报工作。

事实上,自2016年11月以来,监管层先后分四批在全国范围内开展了404个增量配电业务改革试点,以鼓励社会资本投资配电业务,有效提高配电网运营效率,降低配电成本。

今年3月24日,国家电网公司发布《进一步支持和推进增量配电业务改革的意见》表态,将配合各级政府做好试点项目申报,科学编制电网规划,合理划分配电区域,加快公司参与项目落地见效。积极支持民营资本、外资等社会资本参与增量配电试点。

不过,相对于具体的改革内容,“取经”过程中最大的难题仍然是政府和市场的关系。“政府怎么给自己定位,哪些是政府该管的,哪些是应该放给市场的。”

但电力市场化实际上存在诸多风险。如何平衡市场化和风险之间的关系,这恰恰是中国电力体制改革难以快速推进的核心所在。

侯守礼认为,虽然市场化也有风险,但不改革是最大的风险,改革才是必由之路。

“不能因噎废食,改革必须推进,但是要完善改革的各项配套措施,强化对市场秩序、各个市场主体行为的监管,通过这种方式来防范风险。”侯守礼说。

在他看来,储能和综合能源近年来取得快速发展,恰恰得益于电力市场化改革。如果没有市场化,它们将很难获得发展机会。

以下是专访实录:

能见Eknower:今年是以电改9号文发布为标志的新电改五周年,在您看来,我国的电力价格机制五年来取得了哪些成就,又有哪些遗憾?

侯守礼:主要是各项制度的框架都建立起来了。电改从9号文开始,搭配的配套文件,比如说增量配电网,电力市场化,输配电价等,整个电力体制改革的框架都全部建立起来了。

而且一些改革措施也取得了一定的进展,比如说电力现货市场改革首批确定8个试点,搞了五批增量配电业务改革试点,几百个项目。

输配电改革、电价市场化、增量配电网、电力结构市场的建设、提高电力市场独立性等各方面都迈出了实质性进展,9号文规定的各项任务都在推动之中。

遗憾方面,主要是在政府和市场的关系上,有些领域市场的决定性作用还没有得到充分的发挥,有些领域政府该退出的还没有退出,需要政府强化监管的有些做的还很不够,比如市场价格行为的监管。

其实,政府和市场都应该加强。有些地方政府应该强化监管;有些地方政府的手伸得太长,应该弱一些。市场也是一样,既有发挥的好的地方,也有不足之处。

政府的角色是有两种情况,一种是有些越位,虽然该管的还得管,但要从之前的审批转向社会的监管。

现在事前审批是减少了,但事后的监管没有强化起来,导致市场在运行过程中有时候效果不是令人满意。

能见Eknower:您将电力价格机制的改革比喻为唐僧西天取经,西天取经须经历九九八十一难,在您看来,现在电改离取得真经还有多远距离?还得经历多少难?

侯守礼:之所以将电改比喻成西天取经,改革的目标和主要任务大家都知道了,这个就是“经”,关键是要落地,变成现实。

从国外的电力市场改革经验来看,这个过程中一般来说都要经过2-3个监管周期,需要6-10年的时间,才能够改革完成。

因为电力市场比较特殊,它与国民经济各个行业、居民生活都密切相关,既有商品的特性,又关系着老百姓的基本生活。

所以电力比较复杂,改革起来也因此很难,要不然也不会改革开放几十年了才启动电力体制改革,改革不可能一蹴而就。

现在已经过去5年了,到“十四五”结束,最迟到“十五五”,改革应该是能够取得决定性的成效了。

能见Eknower:在取经过程中,您认为最难的是什么?

侯守礼:最难的还是政府怎么给自己定位,哪些是政府该管的,哪些是应该放给市场的。

一个是要把那些影响市场机制的措施去除掉,为市场机制发挥作用创造良好的空间。

所谓为市场机制创造空间,并不是政府撒手不管,整个电力市场是需要设计的,它和普通的商品不一样,需要事先设计好的监管规则,政府要进行恰当的监管,保证市场参与主体都能够按照规则来行事,防范一些市场主体操纵价格等行为。

能见Eknower:但是这中间的平衡怎么拿捏?

侯守礼:因为电的属性太多了,特别是近两年,经济遇到了下行的压力,特别是今年受到疫情的影响,社会各方面对降电价诉求比较高。

当然也确实有降的空间,所以大家都希望能够更快的降低用电的成本,可能行政的手段见效会快一些,而市场的力量没有充分发挥作用。

能见Eknower:电网在这个过程中扮演什么角色?

侯守礼:电是不能脱离电网单独存在。从发电企业发出来的电,基本上是不能直接使用的(自备电厂除外)。按通过调频调压,输电、配电,才能供终端使用。

所以市场运行离不开电网。不仅是输配环节离不开,调度、交易等等环节都离不开电网。既然离不开,又有这么重要的位置,想让大家都满意,自然是很难的。

不管是发电企业还是售电公司,还是搞增量配电网,都要和电网公司不可避免打交道,都离不开它,更不能没有它。

能见Eknower:电改一个重要的方向是让市场在资源配置中起决定性作用,这其中就涉及到市场化,在您看来市场化会有哪些风险?怎么防范?

侯守礼:市场化必然有风险。因为政府的控制力度相对是比较强和稳定的,而市场需要多个市场主体的自发行为、多重博弈,波动性、不可控性必然会大一些。

从保障电力稳定供应的角度,人们对市场化必然有这样那样的担心。

但是从2015年以来,为了推进改革,改革者更多的强调市场化的收益,比如市场化可以降电价。相应地,对风险有所忽视,但实际上风险还是比较多的。

比如说,当供求关系比较宽松的时候,价格是下降的,用电主体会比较满意,但它的风险我和两方面,一是发电企业会有担心,会降低投资的积极性,影响长期供应。

二是由于电力供应长期弹性较小,一旦再出现供求紧张,价格要上涨的话,我们还能不能坚定不移地市场化?

再一个,市场会有不可抗力,比如说疫情,原来一些企业正常用电,也和一些售电公司签订了售电合同,但疫情来了之后没有订单无法正常生产,合同就无法履行,这样就会有风险。

在原来的体制下,统购统销,电网公司供电就行了,有用电就供电,没有就不供电。

还有就是一些市场主体可能会有一些默契去控制价格,这就是垄断价格行为。国外电力市场实践告诉我们,这种情形的概率是很高的。

但是,不能因为市场有风险而不改革。中国改革开放40年的历史证明,市场化最终会让绝大多数市场主体收益,会让社会整体受益,会提高效率。

不改革也是有风险的,甚至说不改革才是最大的风险。

比较合理的思路是,不能因噎废食,改革必须推进,但是要完善改革的各项配套措施,强化对市场秩序、各个市场主体行为的监管,通过这种方式来防范风险。

甚至还可以有新的措施。比如说电力市场中可以引入各种辅助服务市场,引入各种交易合同的保险机制。在遇到风险之后应该是去想怎么解决风险,而不是退回去不改革

不改革才是最大的风险,改革才是必由之路。

能见Eknower:“十四五“期间,电改的方向是什么?

侯守礼:没有什么不同,还是按照之前确定的路径走。

就像我刚才说的,完整改革是需要2-3个监管周期,可能还需要3-5年的时间,各条路径毕竟都没有完成,都得往前走。即便是输配电价方面,也有很多可以细化的内容。

如果说和以前比有什么本质的不同,无非就是改革进入深水区了,需要更大的决心和勇气。

而且改革初期的红利,比如说降价,已经降了很多次了电价,能否一直降下去不好说。未来,在个别地区是不是价格会是上涨,这种风险也不好说。

能见Eknower:截止现在,我国的电源结构仍然是以燃煤发电为主,在“十四五”期间,可再生能源电源的在整个电力系统中的地位会发生什么变化?

侯守礼:这些年来,以风电、光伏为代表的可再生能源大力发展,为优化我国能源结构发挥了重要作用。

即使已经进入了平价上网的新时代,政府的补贴需要退出了。但仍然要应当坚定不移地,创新政策支持方式,比如通过绿色电力证书、绿色电力消费认证、绿色电力公益,甚至强制性配额制等手段,支持绿色电力发展。

但我们也要看到。煤电为主的现实国情一时半会是改变不了的,现在60%多的占比,不是哪种电源可以取代的。

中国的资源禀赋也决定了,关键是煤炭要做清洁化的利用。

在煤炭的利用中,发电可能是相对清洁的利用。很多燃煤机组改造完后,清洁程度比较高。

所以短期内“去煤化”是不现实的,可以逐步地减少燃煤发电,可以强化煤炭的清洁利用。不过在新能源比较富集的地区,可以在小区域之内是可以实现高比例可再生能源。

能见Eknower:在电力市场化背景下,储能会有什么机会?

侯守礼:目前,电不能大规模储存。但在电改市场化背景下,储能获得了发展空间。储能最大的优势是比较灵活,可以在发电侧发挥作用,也可以在用户侧发挥作用,也可以在电网系统内发挥作用。

在原来管的很死的体制下,储能是很难得到发展的。在市场机制下,有机会去获得发展。这几年,储能发展速度还是非常快的。

能见Eknower:有一种观点认为,综合能源是破解转型瓶颈的“药方”,您怎么看?

侯守礼:有了电力市场化,综合能源才有空间。

因为以前能源是分品种定价的,分品种管制的,煤是煤、电是电、气是气,各管一摊,现在因为有了电力体制改革,有了市场化,才可以在终端把它们往一起发挥作用。

在市场化条件下,现在在产业园区、终端,微电网,各种能源之间进行调配,这个变成可能了。市场机制最大的好处就是让市场参与主体自主发挥创造的空间,创造无限可能。

关键字:电改

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