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电价交叉补贴就是一笔“糊涂账”:扭曲了电价,既不公平,也无效率

作者:赵紫原 来源:中国能源报 发布时间:2020-06-01 浏览:
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“解决电价交叉补贴问题刻不容缓”“应妥善处理我国电价交叉补贴”“理顺电价交叉补贴机制,为工商业企业减负”……日前,在全国两会期间,代表委员针对“电价交叉补贴”发出呼吁,引起电力行业的关注:尽快研究解决电价交叉补贴问题,将其作为深化电改的重要内容。

据了解,电价交叉补贴是在总体电价水平一定条件下,对各类别用户实行与实际供电成本不相匹配的用电价格,以达到一部分用户给予另一部分用户电价补贴的政策目标。我国电价交叉补贴主要包括省(区、市)内发达地区用户对欠发达地区用户的补贴、高电压等级用户对低电压等级用户的补贴、大工业和一般工商业用户对居民和农业用户的补贴。

对此,接受记者采访的业内人士表示,交叉补贴是电价中最难说清,也是争议最大的内容,要让电力回归商品属性,必须厘清电价中的交叉补贴,并逐步减少直至完全消除。

(文丨本报实习记者 赵紫原)

制约电改亟待取消

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我国电价交叉补贴缘何而来?北京先见能源咨询有限公司副总裁沈贤义表示:“作为公用事业部门之一,电力行业有其公益属性。出于社会稳定的考虑,同时为了兼顾社会公平,实现电力普遍服务,政府价格主管部门利用行政手段调剂电价。”

沈贤义介绍,我国的电价体系目前“双轨制”运行,占比约30%的市场化电量,电价由“市场购电价格+输配电价(含线损)+政府性基金及附加”三部分构成,交叉补贴体现在输配电价中;占比约70%的计划电量中,电价仍然采用销售电价,交叉补贴体现在电网企业的“购销价差”,即“销售电价-上网电价-政府性基金及附加”中。

其实,电价交叉补贴并非中国独有,世界各国在电力行业发展初期大都存在过交叉补贴。随着新一轮电改的推进,我国电价交叉补贴是否具备了取消条件?

国网辽宁省电力有限公司董事长石玉东表示,长期以来,电价交叉补贴对帮扶居民生活、“三农”发展,促进社会和谐稳定发挥了重要作用,但随着电力体制改革深入推进,其已成为影响电价改革、电力市场建设、营商环境改善的重要因素,亟待解决。

负面影响深远

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那么,交叉补贴造成了什么影响?

国网湖北省电力有限公司董事长肖黎春介绍,2019年,我国居民、农业等保障类用户用电量比重约21%,湖北这一比重达到30%,全年享受电价交叉补贴超过2700亿元,需要从高价工商业用户和低价水电、跨区购电等多方面筹集资金,才能确保电价交叉补贴来源稳定。“这就使得各地低价水电、跨区购电不能向市场全面放开,无法与工业、商业用户开展电力直接交易,从而影响电力市场的公平竞争和健康发展。”

石玉东也表示,交叉补贴削弱了价格的杠杆作用,不利于电力资源科学配置。他指出,从资源配置看,工商业企业由于承担电价交叉补贴导致生产要素价格偏高,制约企业产品服务竞争力,而居民电价偏低导致用电过度消费,使得稀缺的电力资源配置处于扭曲和低效状态。从社会福利来看,工商业企业为确保自身利益,会将所负担的交叉补贴以“加价”的形式转嫁给下游消费者,降低消费者购买力。

沈贤义对此表示认同:“交叉补贴扭曲了电价,使电价不能反映真实供电成本,破坏了电价所应提供的经济信号,最终的效果是既不公平,也无效率。”

“从表面上看,交叉补贴保护了弱势群体,体现了公平。但深究会发现,用电量大的往往是经济条件较好的家庭,他们获得了更多补贴,所以难言公平。另外,居民少交电费、工商业多交等额电费,粗看只是一个财富转移问题,但若严格测算就会发现,由此造成的社会损失大于收益,也就是社会福利的净损失。”沈贤义说。

多重因素影响解决进度

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妥善解决电价交叉补贴,行业呼吁多年,缘何仍无实质进展?厘清交叉补贴存在哪些难点?

据了解,如果全面取消电价交叉补贴,按照国际上1.7倍的合理比价计算,我国居民电价将提高到0.84元/千瓦时,工商业电价每千瓦时能降低7.6分。

中国社会科学院财经战略研究院副研究员冯永晟告诉记者,从根本上解决交叉补贴问题,关键取决于居民用户对电价上升的接受意愿。“在长期享受‘交补’的背景下,降价容易提价难。社会对涨价的接受程度会存在较大差异,从而形成对政府的压力,政府保持居民低电价更多来自于对社会压力的考量。”

“居民用电最终体现在各种电器和服务上,其从电力消费中得到的效用,一定考虑电器耐用品投入和电价支出之和。”冯永晟表示,“举个不太精确的例子,假定用户享受了4毛钱净交补,这部分钱作为成本进入多重的生产供应链中,历经层层加价,最终变成8毛,并进入电器或服务价格中。相同的钱,用户只能购买低品质的电器或服务。”他指出,很多人将交叉补贴误解为补贴,交叉补贴不仅是电价问题,更是居民现代生活的消费结构问题。取消电价交叉补贴后,居民享受补贴并没有消失,而是进入到工商业电价中,进而成为各种电器和服务的成本,最终由用户买单。

“客观上看,厘清交叉补贴具有一定难度。”冯永晟表示,要想根除交叉补贴,首先要确定涉及的主体及数额,但国内尚没有充分的研究,这也涉及到技术复杂性,尤其是共用成本的分摊,目前还没有解决办法。

“交叉补贴和补贴,直观上是一个用户多花,另一个用户少花,但本质不是‘多’与‘少’的问题,不考察成本结构,无法难以准确分析交叉补贴。因此这对成本信息要求较高,地区和电压等级之间很多的‘交补’并非真正意义的‘交补’,最明确和重要的‘交补’是居民用户与工商业用户之间的‘交补’。”冯永晟说。

有业内人士表示,相关利益主体阻力巨大,阻碍交叉补贴解决进程。“交叉补贴其实是一笔‘糊涂账’,取消意味着完全厘清了输配电价,利益群体不能从中获利。”

多举措逐步解决

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如何解决交叉补贴难题,业内人士纷纷建言。

肖黎春建议,以电改“9号文”为指导解决电价交叉补贴问题的实施方案。“在过渡阶段,电价交叉补贴由电网企业申报,通过输配电价回收,应加快提出解决电价交叉补贴的具体实施方式和时间进度,确保改革政策全面落地实施和顺利推进。”

冯永晟告诉记者,对居民电价实施边际调整策略,逐步调整阶梯电价结构,减少交补需求,同时要加强宣传,国际电改经验中一个重要经验是,居民消费者对市场化电价上涨的接受程度非常高。“此外,由价内补贴变为价外补贴,考虑由财政部设立交叉补贴基金,在工商业电价下降的背景下,不足可用税来补。”

在沈贤义看来,减少交叉补贴直至消除,一般需要几年的过渡期。“过渡期内,首先要避免扩大交叉补贴,各类政策不应再加重工商业电价的负担,也不应再降低居民电价。同时,依据输配电价形成机制,交叉补贴改暗补为明补,可适量提高居民电价水平,并降低工商业电价水平。政府方面,应建立电力普遍服务制度,以确保低收入居民的基本生活用电。”

关键字:电价

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