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增量配电试点,“慢了”还是“快了”?

作者:中国储能网新闻中心 来源:中国能源报 发布时间:2020-08-23 浏览:
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今年6月,中电联发布的《增量配电业务改革试点情况及政策建议(摘要版)》指出,从过去3年国家发改委、国家能源局对试点项目的批复情况看,增量配电改革试点项目批复进度过快,已经背离了“先试点、后推广”的工作方法。

《建议》显示,截至2019年6月底,国家发改委、国家能源局共批复四批404个增量配电改革试点项目。其中,第一、二、三批试点项目共计320个(第四批项目2019年6月批复,相关进展情况未统计),其中,156个试点项目确定了业主,92个试点项目确定了供电范围,57个试点项目取得了电力业务许可证(供电类),另有17个试点项目已提出了退出申请。另据多位受访专家透露,由于现有问题多未得到解决,上述数据至今并无明显好转。

《建议》直言,增量配电业务改革的问题出在体制机制之上,在没有形成有效的解决办法前,继续扩大试点范围对于矛盾的解决帮助不大,还会扩大矛盾存在范围,增加不必要的改革成本。但记者了解到,目前增量配电网改革并无放缓之势,相关部门已组织专家开展调研,第五批增量配电试点发布在即。

(文丨本报记者 卢彬 贾科华)

“如果现在已经发现的问题都迟迟得不到解决,再搞新的试点是否还有必要?”

国家发改委发布首批105个增量配电业务改革试点名单时,在《规范开展增量配电业务改革试点的通知》中明确,将鼓励和引导社会资本投资增量配电业务。

“国家层面之所以要推进增量配电改革,就是想以此打开电网监管的一个窗口,通过引入其他经营主体形成比较竞争,最终捋顺成本。”北京鑫诺律师事务所律师展曙光告诉记者,“但对于社会资本来说,增量配电是参与国家基础设施建设、获取稳定收益的一个很好的途径。”

华东电力设计院智慧能源室主任吴俊宏也指出:“2019年国家发改委印发的《产业结构调整指导目录(2019年本)》,也将增量配电网建设纳入鼓励类项目当中。”

那如何看待试点暴露出的问题?“试点之所以是试点,就是要在很多东西还没有做过的时候,通过试点去发现问题,并总结经验,优化改善,再去推广。”吴俊宏表示,“现在第五批试点还未公布,前四批合计400多个试点,目前存在的问题已经暴露得差不多了,通过试点发现问题的目的也已经基本达到,而如果现在已经发现的问题都迟迟得不到解决,再搞新的试点是否还有必要?改革总归还是要朝着常规化的方向发展,不能只是搞搞试点就完了。”

另据吴俊宏介绍,由于增量配电项目长期冠以“试点”之名,地方由此出现了“唯试点论”的情况,并已对相关产业投资者的心态造成了影响。更有业内人士反映,一些本身质量不过关的项目,在申报试点的过程中存在投机倒把的侥幸心理,以致项目审批工作出现乱象。“例如,规划部门或专家可能在审批时要求有些项目提交一些补充材料,使评判更加客观合理,但项目投资者此时却往往忙于‘找关系’,催生出审批权滥用的情况。”上述业内人士说。

“试点工作更重要的是培育典型,通过典型试点的推进来反映体制机制上的突出问题并进行调整。”中国社会科学院财经战略研究院副研究员冯永晟表示,“理想状态下,在经历两三轮试点后,我们应该能够看到成功经验的复制,而不是试点数量的简单累积。”

“增量配电改革中发现的种种问题解决得太慢,没有跟上改革应有的节奏”

虽然试点项目一批批通过评审,但多位受访人士指出,试点暴露的问题却始终不见减少:除《建议》中提出的缺乏技术与服务标准、配网整体规划管理薄弱、审批措施不完善等问题外,配电定价机制缺位、配电网市场地位不清晰、非试点项目受歧视等问题也随着一部分项目的落地运行逐渐显现。在此背景下,该如何看待试点的快慢问题?

“有的观点认为,说话口吃的人脑子聪明,口吃是因为思考的速度太快。实际上呢?他思考的速度是正常的,是表达能力跟不上。”展曙光以此类比认为,不能简单地因为改革中存在尚未解决的问题,就得出试点推进过快的结论,“与其说现在试点批得太多、太快,不如说是增量配电改革中发现的种种问题解决得太慢,没有跟上改革应有的节奏。”

一位不愿具名的电力行业专家表示:“增量配电最终会动摇电网企业的利益,政策在输配电价改革等方面没有做好衔接与协调,导致目前增量配电改革给予投资者的信号是扭曲的。再加上电网企业,特别是基层企业在实际工作中对改革理解的差异,项目开展时必然会遭遇一系列的阻碍。”

对此,2018年国家发改委、国家能源局发布的《关于增量配电业务改革第一批试点项目进展情况的通报》曾一针见血地指出,“试点项目进展总体缓慢,一些地方政府和电网企业在改革关键问题、关键环节上认识不到位,与中央改革精神存在偏差”;此后,2019年两部委发布的《增量配电业务改革试点项目进展情况通报(第二期)》再次指出,虽然各方面认识明显提高,但“部分地区落实情况较差,试点项目进展依然缓慢”。

“地方政府与地方电网公司之间的复杂关系,决定了地方上往往不愿为了规模不大的增量配电项目去承担与电网‘作对’的风险。”上述电力行业专家对此解读称,“尤其是目前国家发改委并没有对一些关键矛盾作出明确政策要求,甚至已有政策在制定和执行上也缺乏衔接、存在矛盾,在这种情况下,地方政府推动增量配电改革的积极性往往难以被调动起来。”

“国家层面一定要通过政策、规则的制定,体现出坚定的改革态度”

增量配电改革既然是“难啃却不得不啃的硬骨头”,那么国家层面为何未对地方作出强力的政策约束呢?

吴俊宏认为,国家发改委在制定政策时有很多原则性的表述,初衷是让地方有发挥的空间。“但这有一个前提,那就是地方对改革要求要理解透彻并敢担当、敢作为。而目前地方上对改革工作理解不足、不敢主动作为,本来是上面说的越少、下面可操作的空间越大,现在却成了上面说的越少、下面做的也越少了。”

另外,各地情况差异巨大,不宜制定太过具体的规定。对此,冯永晟举例称:“试点中不乏一些基础很好的项目,例如郑州航空港,配电区内有稳健的大规模产业,相比其他一些新启动的项目具备很多先天优势。但这种成功能否复制?增量配电试点项目对地方的实际贡献究竟有多少?各地的实际情况差异很大。”

冯永晟进一步指出,很多地方增量配电试点落地了,但园区负荷没有落实,最终不管是配网还是售电业务都无从开展。“电力毕竟是一个基础性产业,需要支撑其他产业才能实现发展。有的地方希望先把增量配电项目争取过来,然后再靠它去招商引资。但这个想法能否实现,最终还是要看当地是否具备各种营商环境,这些都不是一个增量配电项目可以决定的。”

展曙光表示,虽然目前很多问题没有得到解决,让部分投资者感到寒心,“但试点的‘压茬推进’,也向投资者展示出国家层面对于推进增量配电改革的决心。当然,仅凭这些是不够的,国家层面一定要通过政策、规则的制定,体现出坚定的改革态度,而且要将这种态度落实,不能摇摆。”

吴俊宏认为,增量配电改革应该建立非试点形式的长效机制。“这个长效机制应该包括地方政府规划、项目流程、增量配网项目的价格机制与盈利机制等各个环节。一旦价格机制捋顺了,项目投资价值有保障,其它不规范、不完善的问题都会有突破和解决的动力。”

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评论:试点不是一味求量的面子工程

文丨本报评论员

增量配电网改革是新一轮电力体制改革的核心内容之一,因涉及电力市场 “蛋糕”的重新切分,一直被认为是电力体制改革成功与否的重要“试金石”。因此,增量配电网改革的一举一动,历来备受各方高度关注。

增量配电网原则上是指110千伏及以下电压等级电网和220(330)千伏及以下电压等级工业园区(经济开发区)等区域电网。通俗一点讲,增量配电网改革就是要在增量配电网的基础上,组建成立全新的电网公司,这些公司将作为独立的市场主体,同国家电网公司和南方电网公司等传统电网企业一同参与配电和售电市场竞争。由于传统电网企业曾占据几乎全部市场份额,所以增量配电网公司的成立,也意味着电力市场格局的重塑。因此,无论是从改变电力市场格局的角度讲,还是从提升电网行业市场竞争程度、推进电价市场化改革的角度讲,增量配电网改革在电力行业都具有重大而深远的现实意义。

跳出行业来看,增量配电网也是我国混合所有制改革的重要领域。增量配电网是国家重要基础设施,能够获得稳定收益,是混合所有制改革的“优选项”。所以,改革启动伊始就引来了各方资本跃跃欲试。

在“电改”和“混改”的双重利好下,主管部门自2016年底以来,已分4批次合计启动了404个试点项目。这一可观数字充分说明,作为改革的重要切入口和抓手,增量配电改革试点项目目前已形成遍地开花的良好势头。尤为值得一提的是,部分试点项目已经进入正常运营,起到了一定示范作用;有的项目激发了社会资本的投资积极性,促进了配电网的建设发展;还有一些项目在推动配电网运营效率和改善供电服务方面进行了积极探索。

成绩有目共睹,但问题同样突出。特别是大部分项目仍无实质进展的事实,已让试点“含金量”大打折扣,甚至引发诸多质疑:试点项目数量众多,为何真正落地的少之又少?在首批试点效果还未充分显现的情况下,为何又接二连三推出多批次试点?目前问题已经如此突出,为何还要急着推出第五批试点?

虽然有观点认为,试点的目的就是要暴露问题,但试点绝不仅仅是为了暴露问题,更重要的是解决问题,为后续推广蹚出一条路来。只有把暴露出的问题逐一消除,改革才能持续向前,试点的意义才能得以兑现。但增量配电网改革的“病灶”恰出在这一环节——试点问题暴露之后,市场并未看到应对之策的及时出台。新问题拖成了老问题,老问题又引发了新状况。不少项目因此举步维艰,主动退出的也不在少数。

在此背景下,“增量配电改革试点项目批复进度过快,已背离了‘先试点、后推广’的工作方法”“明知推不动还不停增加试点,有违常理”“重数量、轻成效,纯属自欺欺人、掩耳盗铃”等说法不断涌现。市场中因此弥漫着消极、失望情绪,且有愈演愈烈之势。这些状况的出现有违试点初衷,需要引起主管部门高度重视。

事实上,通过第一批试点项目,缺乏技术与服务标准、配网整体规划管理薄弱、审批措施不完善、配电定价机制缺位、配电网市场地位不清晰、非试点项目受歧视等主要问题都已充分显现。随着问题的日积月累,原本积极踊跃的社会资本开始失去热情,原本无比热烈的行业内外大讨论也逐渐冷淡了下来,增量配电网改革随之陷入“雷声大雨点小”的困境。改革氛围亟待恢复,行业发展信心亟需提振。

磨刀不误砍柴工。及时总结经验,对症下药破解现有难题,靶向治疗现存“痛点”“堵点”,为未来试点扫清障碍、铺平道路才是行业主管部门、行业企业的当务之急。

关键字:增量配电

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