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电力现货市场设计宜考虑“第三方”监测

作者:何爱民 谷 峰 来源:中国电力企业管理 发布时间:2021-01-08 浏览:
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中国储能网讯:“第三方”监测是“第三方”市场监测的简称,对于我国的电力市场设计是一件新鲜事物。随着电改的继续深化,市场主体开始呼吁“第三方”监测。具体工作实践中,除了新版的《电力中长期交易规则基本规则》提到了鼓励有条件的地方引入“第三方”监测外,浙江的现货市场规则也确定了引入“第三方”监测。广东省则更进一步,已经率先引入了“第三方”市场业务稽核机构。

到底“第三方”监测的内容是什么?监测为什么求助于第三方?谁是真正的第三方?这些问题都需要寻找到科学合理的答案,并在电力现货市场设计中得到重视,才有助于维护良好的电力市场秩序,保护市场主体的合理权益。

市场监测内容是什么?

“第三方”监测的内容,与电力商品交易的特点息息相关。电力市场与其他商品交易有三个非常重要的的区别。一是电力市场必须保证实时供需平衡,否则可能导致大面积停电,造成无法估量的经济损失甚至社会动荡。二是电力负荷需求弹性小,无法即时响应实时市场价格,提供了发电企业和可调负荷操纵价格的机会。三是电力市场因为电力系统可靠性要求而设计得异常复杂,完善的电力现货市场还与其他金融交易的密切关联。

鉴于上述三个特点,造成再“字斟句酌”的市场规则体系也无法避免的不足甚至漏洞,让市场主体甚至没有任何市场力的主体有操纵市场的机会。因此,电力现货市场需要设立一个强而有力的监控机制,对电力市场的运行进行严密监控。

电力市场监控机制肩负两个主要任务:合规核查和市场监测。尽管合规核查包括对与可靠性无关的市场规则执行情况进行检查,但其主要目的是确保系统运行安全可靠。合规核查的内容包括对所有市场参与主体、调度和交易中心是否执行市场规则和相关程序进行实时监测,对违规行为进行惩罚和强制纠正,甚至将违规者和违规行为公之于众。尽管违规者和执行合规核查的机构偶尔也有纠纷(比如对规则的含义和惩罚的方式),但合规核查基本上是按市场规则执行。绝大多数情况下,某种行为要么违反了市场规则,要么没有违反,鲜有模棱两可的状况。

市场监测是与合规核查完全不一样的工作。市场监测的核心目的是确保市场公开、公平和公正地运行,在不损害可靠性的前提下促进社会效益最大化。监测的内容包括但不限于分析所有市场参与主体、调度和交易中心的行为,市场规则和调度程序的缺陷,并提出相应的改进意见。由此可见,市场监测的对象并不是普通意义的违规行为,而是市场规则允许的但不符合市场设计初衷或原理的行为。监测机构同时也有责任在市场参与主体发现和利用规则漏洞牟取利益之前发现问题,并提出解决方案,尽管市场监测机构的建议有时可能并不全面。市场监测要达到其最终目的必须让监测结果相当透明,比如需要定期公开市场评估报告,因为其监测服务对象是所有市场参与主体,其高质量的监测结果是市场参与主体对市场信心的保障。

美国联邦能源监管委员会(FERC)早在电力批发市场开始运行之前就认识到市场监测的重要性。在1999年的第2000号命令就要求所有的独立市场运营机构(ISO)或区域输电组织(RTO)满足4个特征:独立、范围及区域配置、运营权力和短期可靠性,8个功能:规则管理和设计、阻塞管理、并行潮流、辅助服务、信息公开系统、市场监测、规划和区域协调。尽管由于当时认识的限制,“第三方”监测的概念并没有涉及,但是市场监测已经作为重要内容提出。由于当时对电力市场真正的有效监测基本处于真空状态,直到2000-2001年的加利福尼亚电力危机发生后的2001年7月,FERC终于表示,需要更加注意市场监测并积极参与。可以说,是加州危机促成了现代电力市场监测体系的建立。加州危机过后,所有的电力批发市场都应FERC要求制定了各自的“市场监测计划”(Market Monitoring Plans),试图通过对现货市场的实时监测,及时发现违反市场原理和设计初衷的行为和规则设计缺陷。

大体来讲,北美电力市场的监测机构的核心任务有三个:一是分析市场规则和调度程序是否有不利于促进社会效益的地方,并提出改进意见。二是分析市场参与主体的行为,发现市场规则漏洞,提出修改规则建议。三是分析市场参与主体的行为,对反竞争行为予以惩罚或建议有关机构作进一步调查。从北美各市场公开的监测报告和监测机构架构来看,第一项占了监测机构绝大部分人力物力。由此可见,市场监测机构的主要任务其实是分析市场规则(包括调度程序)或者是从参与主体的行为来分析市场规则。市场主体的行为本身并非关切重点。

必须强调的是每个市场因为规则设计和管理架构不一样,市场对监测机构的要求可能不完全一样。因此,市场监测机构的职责范围也因为市场不同而有所不同。甚至有些市场将市场监测和合规核查交由同一部门负责,尽管两者性质完全不一样。在市场早期,各市场监测机构在市场力监控方面花费了大量的人力物力。随着市场力自动控制机(Automatic Mitigation Procedure)的建立,市场监测机构早已经将更多的精力花在对市场规则和价格形成机制的改进上。

广东省是我国第一个对市场监测提出具体要求的省份。按照广东的规则,“市场业务稽核工作内容包括但不限于:分析市场运营情况、评估市场效率和市场风险防范有效性、提出市场规则修改合理性建议、提供违反市场规则行为线索及处理建议等”。其市场业务稽核内容基本上涵盖市场监测和合规核查两部分。尤其是广东将“评估市场效率”单独列出,明显可以看出广东电力现货市场设计在监测内容方面,其理念已经和国际接轨,因为市场效率评估是国际上市场监测的重中之重。遗憾的是其他省份市场则没有像广东一样在规则中明确地规定或概括监测业务的具体内容。

为什么要依靠第三方?

市场监控的两个方面合规核查和市场监测,都涉及所有市场参与主体、交易机构和调度机构。尤其是交易和调度机构在北美和澳大利亚是合二为一的,并负责市场规则和调度操作手册的制定。因此,无论是合规核查还是市场监测,都与交易和调度中心有较大的利益冲突。

虽然交易和调度机构负责合规核查和市场监测有利益冲突,但并不是其不能成为“第三方”监测机构的核心原因。因为规则的编制虽然由独立的交易和调度机构主导,但是必须经过众多市场参与主体的多回合的公开讨论,市场主体对制定规则的初衷、规则条文的解释通常不会有太多的分歧。所以最终由谁来执行市场规则不会引起太多的争论。更重要的是,交易和调度机构为独立的非盈利性机构,没有任何动机去故意违反市场规则。

交易和调度机构不能作为“第三方”监测机构来完成市场监测的核心原因是,交易和调度机构是运行规则和调度程序的制定者和维护者,通常会对任何批评指控比较敏感,有意识或无意识地维护现有的规则设计,正所谓“球员兼裁判”难以“自裁自医”也。为了降低对规则设计的批评,交易和调度中心可能会对内部监测人员施加压力,造成市场监测失灵。以PJM监测(图1)为例,图中“非常重要”是指监测机构认为非常重要的建议(其他类推),在监测机构属于PJM内部部门的1999-2008,监测机构平均一年只有2个建议,许多年份甚至为零。当该监测机构从2009年起变成独立于PJM的机构后,建议马上增加到平均每年26个。可见PJM管理层对内部监测部门有着很大的负面影响。值得强调的是,绝大部分PJM监测机构的建议都与市场规则有关。

政府机构能否胜任市场监测工作呢?答案是否定的,政府机构也不适合从事电力市场的监测工作。监测工作要求分析人员有很强的经济学背景,对电网和电厂运行有充分的了解,并善长于数据收集和分析。这些人员往往工作于电力系统(尤其是电网),有着较高的经济待遇和福利。

一方面政府机构往往因为编制和工资水平无法吸引这些高端人才;另一方面,政府有自己的目标,比如就业、税收和环保等等,与电力市场所要求的监测目标不匹配。打个简单的比方,监测机构可能发现某个用户利用规则漏洞赚了很多钱。但政府可能认为这家企业是明星企业,必须维持其名誉,因此压制监测报告的发表。这种目标冲突会妨碍市场监测的公正性,不利于电力市场的健康长远发展。

有鉴于此,市场监测在欧美等成熟市场中都由独立的“第三方”监测机构完成,其独立程度和第三方职责有所不同。最独立的是PJM的监测机构,是一家完全独立于PJM的公司。不但负责市场监测任务,也负责合规核查和市场力控制机制的运作。在众多的监测机构中,它的预算也是最大的(2020年是1470万美元)。最不独立的算是SPP的内部监测机构。为维持其相对独立性,FERC要求SPP监测部门的负责人直接向SPP的董事会和FERC报告,而不是SPP管理层。而且任何人不能为监测部门设定监测内容,也不能修改和审阅监测报告,算是为其工作的独立性提供某种程度的保证。

加利福尼亚和加拿大的安大略省则采取了不同的独立监测方式。两个市场均有一个独立的、兼职的三人监测小组,成员通常有经济学家和电力工程师等。兼职使成本非常小,三人监测小组基本上有完全的独立决策权。加利福尼亚监测小组行政管理上向交易和调度机构的董事会汇报,而安大略省监测小组则向安大略公共事业委员会汇报。同时,两个市场的交易和调度机构还有内部监测部门,负责日常监测工作,并服从三人监测小组的指挥。这种方式既保证了相对独立,也节省了监测成本。

如何才能做到真正的第三方监测?

要做到独立的第三方或独立的内部监测并不容易。即使在今天的北美市场,独立监测也存在很多障碍和矛盾。比如在SPP,内部监测部门由于受到管理层有形和无形的压力和干预,无法进行独立的监测或发表独立的监测报告,导致两名高级分析师愤而辞职。FERC因为此次纠纷在2016年对SPP的监测管理体制进行了审计,并提出了多项促进监测独立的改进意见。或者说,跟交易和调度机构关系“友好”的机构并不适合成为第三方或独立的内部监测者。

总而言之,要做到独立的第三方必须满足三个核心条件:财务、人事和决策独立。首先,监测部门的预算不能由被监测者决定。如果监测人员的“饭碗”由某些被监测者控制,监测的结果自然会有利于该被监测者,对其他被监测者不利。在北美市场,尽管“第三方”监测的收入由交易和调度机构向市场用户征收,但收入要求是通过公开招标或竞标完成的,或由公共事务委员会确定。其次,监测人员不能由被监测者指定,尤其是主要负责人。主要负责人通常由监管机构比如地方公共事业委员会或交易和调度中心董事会指定,有较长的任期(比如阿尔伯塔是五年,PJM的合同为期6年)。即使是在不太独立的SPP,监测部门主要负责人的考核和绩效奖励也由相对独立的SPP董事会确定,而不是SPP管理层。第三,独立性最为核心的关键点是监测机构必须有独立决策权,可以自己决定监测什么、公开什么或调查什么,任何个人或机构无权更改和审查监测报告。图2展示了北美“第三方”监测机构的相对独立性。与其他几个市场相比,SPP、加利福尼亚、新英格兰和安大略省的独立性较低一些,因为这几个市场都由内部监测部门负责日常监测,或多或少地受到雇主交易和调度中心的影响。

适合我国国情的“第三方”监测方式

要让我国电力市场监测机构做到类似于欧美式的独立是很困难的。一方面,国内目前的电力管理体制约束了独立监测机构,尤其很难让“第三方”监测机构公开发表不受约束的报告。另一方面,国内第三方的监测能力可能还不足以胜任监测复杂的电力市场,需要更多的时间来培育。监测能力的不足可能体现在资金不足、高级分析人才不足和监测工具不足等方面。当然,由于管理体制局限和市场主体认识不充分,“第三方”监测也可能会因为授权不足而无法高质量地完成任务,更进一步损害其自身的监测能力和公信力。

以广东为例,第三方机构已经可以独立开展市场业务稽核工作,并向南方能源监管局提交工作报告。这种引入“第三方”监测的方式是我国电力史上非常重要的里程碑。但是,这种管理体制并没有形成真正意义的“第三方”监测,因为第三方的报告并不公开向社会发表。需要指出的是,“第三方”监测的服务对象是全体市场参与主体,其最主要的目的是通过为市场主体提供及时、公开的监测报告,维护市场信心。如果监测报告不能公开发表,最终由谁来负责监测是没有任何差别的,毕竟市场参与主体无法看到任何监测成果。其实,公开发表监测报告也反过来可以让监测者受到监测,市场监测者因此有更大的压力和动力做好监测任务。

其他试点省份则离“第三方”监测更远,有的甚至没有提到“第三方”。浙江的规则提出“谁运营、谁防范,谁运营、谁监控”的监测原则,也提出了“第三方”监测的概念,但对监测要求却没有广东那么具体。与广东一样,浙江只要求“第三方”监测机构向浙江能源监管办提交市场监测分析报告和异常事件的调查报告。这种“保密报告”的方式与“第三方”监测的初衷是背道而驰的。

让我国电力市场监测比欧美更加复杂的是市场运营机构的独立性不足。由市场运营机构中的调度机构委托的“第三方”监测可能无法获得交易中心的完全支持,同样由交易机构委托的监测机构又无法获得调度机构的完全支持。监测机构收集的数据和资料来自不同的公司,有些可能不应该相互交换,尤其是许多交易数据完全不应该交给调度。这一点在国外已有经验,北美尽管交易调度机构合二为一,内部通常设有“围墙”,调度部门并不能接触所有交易数据。当监测机构对某项议题进行调查核实时,可能一不小心就暴露了不该暴露的机密,导致监测机构自己违规。

鉴于“第三方”监测的必要性和我国电力现货市场建设的现实情况,“第三方”监测机制建设按照不同情况,可开展以下工作:

一是监测部门或“第三方”监测机构的运行费用通过设立独立的“市场监测费”由交易中心向所有交易成员收取,以保证“第三方”监测的财务独立。

二是在已经开展“第三方”监测的省份,,“第三方”监测应该在监管机构授权下定期发表监测报告。交易和调度机构无权干预“第三方”监测的工作,或对监测报告进行预先审阅。

三是在没有开展“第三方”监测的省份,可以先试行加利福尼亚/安大略省式的监测架构。可由当地能源监管机构聘任数名兼职的、德高望重的监测小组成员。监测小组成员向监管机构汇报,并授权定期发表监测报告。交易中心则必须保证内部监测人员适当独立,不得干预其工作或审查监测内容。这样既可以适当保证监测的独立性,又不会增加太多的监测成本。待条件成熟时,也可以采用完全独立的“第三方”监测模式。

从市场监测的内容来看,市场监测类似于电力现货市场运行阶段的“在线体检”,需要人财物独立的“第三方”执行。套用“廉价的监管=最贵的监管”概念,“不独立的监测=最无效的监测”同样成立。在各试点地区即将迈入电力现货市场建设第四个年头之际,在更多地区酝酿开展电力现货市场建设的前夜,“第三方”监测制度的设计理所当然应成为各地市场制度设计的一部分。

本文刊载于《中国电力企业管理》2020年11期,作者系本刊特约撰稿人

关键字:电力现货市场

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