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建言“十四五”电力工程质量安全监督管理

作者:张天文 来源:电联新媒 发布时间:2021-02-21 浏览:
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“十四五”期间,电力行业应推进质量监督和施工安全监管模式创新,全面提升质量安全监管效能;完善规章制度,合理界定质量安全检查内容;要强化企业主体责任,推进制度标准落地。全面推进精益化管理,落实全过程标准化施工,积极开展技术创新和管理创新,不断提升工程建设质量,筑牢安全生产防线,守好安全生产底线,为促进电力工业和国民经济高质量发展贡献力量。

党的十九大报告明确指出,建设现代化经济体系,必须坚持质量第一、效益优先,以供给侧结构性改革为主线,推动经济发展质量变革、动力变革。工程建设是国民经济和社会发展的重要领域,全面提升工程建设质量安全水平是推进供给侧改革、促进国民经济高质量发展的重要任务之一。

在电力工程建设领域,经过政府、企业和行业协会的长期不懈努力,已经基本形成了以质量第一、安全发展为价值导向,政府主管部门重视质量安全,企业坚守安全施工、优质建设、以质取胜的行业氛围,一些质量安全管理突出问题得到了有效治理,工程建设质量安全总体水平持续稳步提升。“十三五”期间,电力行业企业严格落实基本建设程序,坚持科学论证、科学决策,全面落实工程参建各方主体责任,以建设精品工程、百年工程为目标,积极推进工程质量安全管理标准化,促进了电力工程建设质量水平的持续提升,有力支持了电力工业持续、稳定和高质量发展。

工程建设质量安全水平的全面提升是一项综合性的系统工作。在肯定成绩的同时,我们也应该清醒地看到,在工程质量管控方面,电力行业还有不少技术、制度和工作落实方面的不足;在安全管控方面,也存在着不少体系建设和贯彻落实方面的短板。面对当前国民经济发展的新形势和新要求,“十四五”期间电力工程质量安全水平全面提升的空间还很大,这就需要政府主管部门、电力企业齐心协力,开拓创新,携手推进,积极采取更加科学、规范的措施,促进质量安全管控水平的进一步提升。在对“十三五”期间电力工程建设所遇到的问题进行充分研究分析的基础上,提出了“十四五”期间进一步强化电力工程质量安全管理的几点建议。

创新监管模式

提升质量安全监管效能

工程质量监督和施工安全监督是政府部门的两项重要监管职能。目前,电力行业对这两项工作实行一个部门两条线管理模式。近年来,在国家能源局统一归口管理下,能源监管机构和相关监督机构认真履行职责,积极推进工作标准化和规范化,通过依法合规组织开展现场监督检查,及时发现问题,认真督促整改,为保障电力工程建设质量和施工安全、促进电力工业持续健康发展做出了积极贡献。但在近年来的监管实践中,两条线管理模式所存在的弊端也逐渐显现,例如,对同一个建设项目存在着重复申报备案(注册)、检查内容重叠、履职责任交叉重复等问题,影响了监管工作的效果。在《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》(国发〔2019〕18 号)中,已明确要求各级政府要通过取消、整合、转为非现场检查等方式,压减重复或不必要的检查事项,着力解决涉企现场检查事项多、频次高、随意检查等问题。因此,我们建议在“十四五”期间,电力行业应推进质量监督和施工安全监管模式改革,全面提升质量安全监管效能。

统一电力建设项目信息报审

按照国务院部门职责规定,国家能源局及其派出监管机构既负责施工安全监管,也负责电力工程质量监管。按照党中央、国务院关于深化“放管服”改革的部署要求,建议将质量监督注册和施工安全备案工作合并,实行“一个窗口”“一张表单”申报,由项目建设单位按照属地原则,统一向监管机构报审。这样监管机构既可以全面掌握项目建设信息,避免了信息报送不准确、不及时问题,也减轻了项目建设单位的信息报送负担。

推进行政与技术服务分离

根据《建设工程质量管理条例》和《建设工程安全生产管理条例》相关规定,政府部门可将工程质量监督和施工现场的安全监督检查委托给工程质量监督机构和工程安全监督机构具体实施。那么,电力工程安全监管和质量监督申报注册工作合并之后,在对具体项目实施监督检查时,就可以按照行政和技术分离的原则,采取政府购买服务方式,由各监管机构自主委托第三方机构实施监督检查。

当前,电力行业质监机构体系完整,我们建议应参照住建系统的做法,让质监机构进一步充实检测力量,增强专业能力,使其成为专业化的服务机构,承接政府委托,科学规范地开展现场监督检查工作。政府委托质监机构的事项可以通过文件或协议予以确定,至于是将工程质量监督和施工安全检查合并委托一家机构实施,还是分别委托不同的机构实施,可由各监管机构自主决定。在该体制下,各能源监管机构承担质量安全的行政监管责任,质监机构自愿接受委托,承担技术服务任务,职责清晰,责权明确。双方均按照委托合同履行各自责任和义务,既解决了监督检查的独立性、公正性问题,也解决了工作授权问题,明确了工作内容,为各方科学履职、避免业务混淆提供了机制保障。

推行现场检查标准化清单

当前,各机构在开展电力工程现场检查时,检查范围和内容较为粗放,现场检查人员自由裁量权过大,严重影响了监督检查的公正性和权威性。为保证现场检查的标准化和规范化,我们建议推行监督检查标准化清单,对现场检查内容实行清单化管理。以工程质量监督为例,建议按照以下原则拟定现场检查标准化清单。

对质量管理行为的监督检查,建议从两个方面进行细化。一是对企业能力的核查,主要针对企业资质、人员资格进行符合性检查,这就要求按照国家相关规定,拟定工程项目建设对应的资质资格清单,作为现场检查的对标细目;二是对工程参建各方质量管控体系的检查,主要针对各参建企业,检查其质量保证措施方案和质量验收体系的合规性,并抽查措施落实情况,这方面可以借鉴质量体系认证的做法,制订现场检查项目清单,在现场检查时由检查人员逐项查验。

对工程实体质量的监督检查,建议从三个方面进行细化。一是对实体质量的抽查验证,主要针对原材料、隐蔽工程进行抽测,这方面可根据各单项工程验收节点,制订各阶段的抽测清单,并将检测指标明细化:二是对施工过程质量验收签证进行核实,随机抽查其完整性和合规性,在这方面可按照质量验收评价规范,拟定各阶段需查验的验收签证清单,逐一对照核查;三是对现场第三方检测机构的检测报告进行抽查验证,随机抽查核实其真实性和准确性,这方面需针对不同检测内容,列出检查清单并规定抽验比例进行抽测。

现场的施工安全监督检查也可以遵循以上原则,按照相应的要求和内容,制定标准化清单,作为现场检查的依据。有了监督检查的标准化清单,所有现场检查工作就可以实现定量化,检查内容完全透明。那么监管机构就可以结合实际,组织检查组开展现场检查,既提高了监督检查的准确性和完整性,也有效降低了现场检查的履职风险。

完善规章制度

合理界定

质量安全检查内容

根据电力行业现行管理规定,无论是政府层面,还是企业内部管理层面,都存在着质量监督和安全检查内容重复的问题,主要表现在,一是对工程建设进度的监督检查,二是对工程建设管理规章制度和实施方案的监督检查,三是对工程建设强制性标准实施情况的监督检查,四是对工程建设单位资质和人员资格的监督检查。建议按照以下规则进行界定,以有效避免重复检查,促进各部门和机构规范履职。

对工程建设进度的监督检查

众所周知,工程质量监督关注的是成品质量,开展监督检查一般是在阶段性质量验收工作完成之后;安全监督关注的是施工过程安全,一般是在施工过程中随机开展。在实际工程中,施工过程安全了,养护工期执行到位了,那么所形成的成品质量自然也就能够得到保证,没有必要在质量验收之后再对工期进度进行符合性检查。因此,我们建议对工程建设进度的监督检查和对任意压缩合理工期的判定,应统一列为安全检查的内容,质量监督不应再重复开展该项检查。

对规章制度和措施方案的监督检查

根据相关规定,对工程建设管理规章制度和实施方案的监督检查,施工安全检查遵循的是“安全第一,预防为主”的理念,实行全员、全项目、全过程、全覆盖检查,目的是杜绝规章制度和实施方案中存在的一切安全隐患;而质量监督则是以质量验收为主线,重点对各项质量管理制度和质量管控措施方案进行监督检查,因此,我们建议应按照安全监管关注全面、质量监督关注专项的原则来明确职责,界定和规范监督检查内容,坚决避免谁都管、谁都不管的现象出现。

对强制性标准实施情况的监督检查

对工程建设强制性标准实施情况的监督检查,要区分侧重点各自分别检查,质量监督检查应侧重于工程质量验收程序以及涉及质量的各项具体参数检查。因此,我们建议将涉及工程建设实体质量的强制性标准的检查,由质监机构负责;对安全文明施工措施方面的强制性标准的检查,对大型设备吊装方案、起重机械使用前验收,以及对施工机械和机具的强制性标准的检查,则由安全检查机构负责。以混凝土工程施工为例,质量监督应侧重于对混凝土原材料、施工配合比、结构强度和隐蔽工程验收等强制性标准实施情况的监督检查;安全检查应侧重于模板支撑、脚手架、施工机具等危及重大设备安全以及易造成重大人身伤亡的施工措施的监督检查。

对企业资质资格的监督检查

施工企业资质和人员资格监督检查,也是质量安全监管工作中较为棘手的内容之一。鉴于当前工程建设企业资质和人员资格证书均为住建部门负责颁发和管理,电力质监机构、安全监督机构均与这些资质资格管理部门之间没有业务指导关系,在工作中既无法实时取得资质审批部门的信息和资源,也无法采取行政处罚措施,无论是哪个机构实施监督检查,都存在信息不对称和发现资质问题后无法整改等掣肘问题,工作开展较为被动。同时,按照《招投标法》的规定,电力监管部门也无权因资质问题推翻业主单位的招标文件和招投标结论。因此,对于企业资质资格的监督检查,我们建议按照“谁审批谁管理”的原则,由资质审批部门对资质资格实施检查,质量监督和安全检查均不应涉足企业资质资格真实性内容检查。

强化企业主体责任

推进制度标准落地

工程质量安全管理工作的关键在于制度标准的落实。“十三五”期间,在政府部门监督指导下,电力行业各企业通过强化责任意识,完善体制机制,落实责任主体,在工程项目质量安全管理方面,基本做到了“管理职责区域化、管理要求制度化、作业过程程序化、安全设施定制化、文明施工清单化、持续改进常态化”,改善了施工现场作业环境,形成了良好的文化氛围,有效减少了质量安全隐患。目前,行业内绝大多数企业都建立了“决策层负责决策和动员、管理层负责方案和协调、执行层负责落实和反馈、作业层负责执行和实施”的完善的工作机制,为保障工程质量安全打下了坚实基础。但是百密也有一疏,近年来零星出现的一些事故,也说明质量安全工作还需要持续改进和提升,尤其是一些非常低级的违规所引发的事故,也反映了制度和执行存在脱节的问题。“十四五”期间,我们认为各电力企业应进一步强化主体责任,强化教育培训,加强标准化和信息化建设,完善对制度标准落地成效的监督、考核,重点规划做好以下几项工作。

持续深化责任体系建设

一是推行岗位履职清单制度。建立健全质量安全机构和管理岗位的履职清单,推进“一岗一清单”建设,将质量安全责任细化为具体的工作内容,同时对照清单进行宣贯培训,实现全员覆盖无盲区,并且通过制度和责任书等形式层层分解细化、层层传导,最终将质量和安全职责从纸面上落实到行动上。同时要营造良好的氛围,着力提高全体员工的履职意识和履职能力、激发员工的积极性和主动性,按照“可操作、能落实”的原则,构建可量化、可闭环、可追溯的责任机制,同时发挥各层级监督、考核和问责的倒逼作用,防止责任制、履职清单束之高阁、责任书成为一纸空文。

二是深化制度标准落实。积极推进制度标准进班组、进现场,借助培训系统、互联网、多媒体等多种手段,营造人人学制度、人人知标准、人人遵规章的文化氛围,推进制度标准深入到一线、到岗位,让每一位员工对本岗位工作入脑入心。推进班组管理和作业现场标准化,通过标准化进班组,抓好现场质量管控、风险预控措施落实,有效减少和杜绝违章指挥、违章作业、违反劳动纪律等“三违”现象,使每个项目部、每个工区、每个作业队伍、每个班组、每个岗位都履职到位,汇聚合力,使企业主体责任得到切实全面落地。

三是提升安全教育培训成效。建议由行业协会牵头,全面推进分级轮训制度。首先要重点强化关键岗位人员培训,强化企业一把手安全教育,严防主要负责人成为安全生产的“甩手掌柜”。大力开展管理人员和专家培训,重点解决质量安全负责人和管理人员的岗前培训,促进履职能力提升。其次要有针对性地开展技能提升培训,确保施工班组长、特种作业人员、新上岗人员100%培训考核合格后方能上岗。

四是推进分包管理责任落实。电力工程具有建设周期长、规模大、参建单位多的特点,项目的分包管理一直是质量安全管理的难点,建议结合电力工程项目特点,推行“一体化介入式”分包管理,以压实质量安全责任,推进现场制度标准的执行和落实。“一体化介入式”分包管理,就是把分包队伍和劳务人员纳入企业统一管理,实行统一标准、统一要求、统一培训、统一奖惩,把质量安全管理重心下移,关口前移,把眼光盯在分包现场、盯在生产一线,以加强对分包单位作业过程的管控,同时抓好分包商派驻人员的资格审查和到岗履职检查,强化对“三违”行为的检查和处罚力度,保障工程建设全过程的质量安全。

坚持问题导向抓好源头治理

每一个事故就是一面镜子,每一个问题就是一个提醒。企业内部质量安全管理人员应按照标准,采取检查和考核相结合的方式,厘清施工生产规律特点和质量生产事故暴露的突出问题,加大对工程项目的监督检查,做到“有问题必整改、有隐患必治理”,坚决抓好源头治理,将质量安全隐患消灭在萌芽之中。同时,各企业应坚持“预防为主”的理念,持续健全安全预防控制体系,持续完善安全风险分级管控和隐患排查治理制度,抓好安全生产风险识别、评估和隐患排查治理工作,系统排查管理漏洞和隐患,强化对存在重大风险的场所、环节、部位的隐患排查,根据分级管控要求建立动态建立各级风险管控清单,制定科学有效防范措施,保证各项措施落地,切实做到重大安全风险可控受控。

一是推进质量安全管控科学化规范化。各电力企业应结合电力建设工程特点,做好施工风险分析预判,充分应用现代信息技术,按照试点建设和推广应用相结合的原则,在人财物等方面保障到位,建设专业、先进、科学、高效的质量安全管控信息化系统,实现数据资源共享和管理的上下贯通、左右协同。同时,坚持问题导向,强化自查自评工作,通过科学化、规范化管理手段不断向施工现场和施工班组的延伸深化,逐步提升现场的精益化管理和标准化施工水平。工程建设现场的质量安全自查自评,要坚持过程管控、突出实效、简化资料、“放”“管”结合的原则,确保自查自评范围覆盖比例、核心要素查验记录、查评报告评估通报、问题整改闭环管理等符合规定要求,补强质量安全管理薄弱环节,夯实企业安全管理基础。

二是持续提升应对突发事件能力。首先要强化应急准备与预防,充分运用云计算、大数据、物联网、人工智能等新技术,构建“制度+技术”的应急管理工作体系,做好各项应急准备与预防。其次要坚持实战牵引,认真梳理应急准备与实战需求的匹配程度,弥补短板弱项,要通过演练起到熟悉预案、检验预案、完善预案的作用。同时要注重统筹协调,与相关职能部门、各级应急管理机构和应急救援力量强化协同机制,实现内部分工清晰、外部衔接顺畅,增强应急管理工作的系统性、协同性。

创新做好民技工管理

在工程建设领域,民技工作为项目最基层的作业人员,不仅是决定工程建设质量的基础因素,同时由于其流动性大、从业素质参差不齐、从事高危作业多的特点,也是容易发生安全事故的高危人群。做好民技工的规范管理工作,是实现安全施工和高质量建设的基本保障。在民技工管理方面,电力行业很多企业做法是十分有效的,例如葛洲坝集团的“七统一”管理,即将民技工纳入职工队伍,实行统一用工、统一体检、统一食宿、统一培训、统一劳保、统一工资、统一表彰。此举统一规范了协作队伍录用民技工的条件和资格证件,取得了很好的效果。

党的十九大报告特别强调了“建设知识型、技能型、创造性劳动者大军,营造精益求精的敬业风尚”的要求。民技工是劳动者大军的重要组成部分,和谐良好的管理,不仅可以有效提升工程建设效率,同时也是强化质量安全的重要保障。我们建议在“十四五”期间,电力行业应在政府的指导下,充分发挥行业协会的作用,积极开展民技工管理模式创新研究,按照先试点再推广的原则,探索提出适应电力行业的民技工管理模式,为各企业把好民技工“入场关、培训关、使用关”以及保障和谐的用工秩序打好基础。同时,电力行业也应通过管理模式创新和宣传方式创新,在工程建设领域塑造良好的文化氛围,增强电力建设领域对年轻人的吸引力,强化民技工的行业归属感、认同感,提升劳动自信心,提升民技工的自强、自律、自爱和质量安全主体意识,进一步夯实质量安全的人文基础。

总之,全面提升工程建设质量管控成效和本质安全水平,是政府、社会和企业共同的责任。党的十九大报告指出,我国经济已经由高速增长阶段转向高质量发展阶段,“十四五”时期将是我国经济发展新旧动能转换的关键期。因此,我们应深入贯彻落实习近平总书记关于高质量发展和安全生产重要论述精神,以对党和人民高度负责的态度,坚持高标准、严要求,在电力工程建设领域全面推进精益化管理,落实全过程标准化施工,积极开展技术创新和管理创新,在抓执行落实上下功夫,在抓防范措施上见成效,精准管控施工作业各环节,不断提升工程建设质量,筑牢安全生产防线,守好安全生产底线,为促进我国电力工业和国民经济高质量发展贡献力量。

关键字:电力安全

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