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售电公司分级是高效监管的必由之路

作者:张 玥 来源:中国电力企业管理 发布时间:2021-03-17 浏览:
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2015年3月15日,国务院颁布了《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(中发〔2015〕9号),明确了“三放开、一独立、三强化”的改革基本主线,即放开新增配售电市场,放开输配以外的经营性电价,放开公益性调节性以外的发电计划,交易机构相对独立,加强政府监管,强化电力统筹规划,强化和提升电力安全高效运行和可靠性供应水平。售电业务放开作为“三放开”任务之一,是此轮电力市场改革中的重要目标。习近平总书记提出要在市场中更好发挥政府作用,做好售电业务监管工作就是加强市场环境下政府作用的具体表现。由于售电业务是新兴的电力市场业务,新一轮电改五年来售电市场建设在市场准入、监管等方面暴露出诸多问题。售电公司的生存发展现状不一,面临的问题纷繁复杂,对售电公司进行分级实施监管的制度设计,很可能是售电公司运营过程中遇到关键问题的解决思路。

售电公司的作用及发展现状

售电公司是我国电力系统的后来者,作为市场结构的重要组成部分,有着重要的地位,它的存在能够规避市场风险,增强市场的流动性,激发新增市场主体的创新能力。经过五年电改实践,售电公司在数量上已经有了很大的发展。

售电公司在电力市场中发挥的作用

首先,售电公司能够为用户提供专业化的购电服务。亚当·斯密认为,推动经济增长的主要因素是劳动分工的日益分化。售电公司正是售电市场里社会分工的产物。大多电力用户对电力市场缺乏了解,而售电公司作为专业公司,对售电市场有比较深入的研究,并积累了较多行业经验,由售电公司为用户提供购电服务,电力用户也可以将更多精力放在主业经营上。

其次,售电公司可以促进市场竞争,提高市场效率。售电公司在电力市场中为用户提供更好的能源服务的同时,也使全社会的能效水平得到进一步提升。一方面,售电公司之间为争取更多的市场份额,会积极优化自身售电业务,主动为用户提供各项电力服务,形成售电市场竞争,最终提升电力用户的用能体验;另一方面售电公司会加快交易价格的收敛速度,倒逼发电企业积极进行能效改造,为市场中的高效机组带来了更多的机会,提高了发电效率和产能利用水平,促进了发电市场竞争。

再次,售电公司通过提供特色化服务能够引导用户提高用能水平,实现用电侧的资源优化配置。售电公司可以根据用户性质、电力供需情况、对未来市场电力价格的判断等进行差异定价,制定用电高峰时段电价高、用电低谷时段电价低的售电套餐,引导用户错峰用电,促进用户改进用电曲线,甚至倒逼用户侧转型升级,实现用户侧的节能降耗、资源优化配置。

最后,售电公司在现货市场环境下还有更多更高效的作用发挥。一是售电公司集成电力用户需求,帮助电力用户规避市场风险的作用。在当前中长期市场中,电量是唯一的交易标的,除了电量多少,没有用电性质的差别,所有用户基本一个价格。而在现货市场中,单个电力用户在直接参与批发市场需要面临价格的波动及伴随的盈亏风险,但售电公司可以通过代理多个电力用户有效地对冲现货市场中的价格波动风险,同时通过现货、中长期合同和金融衍生品的组合有效控制用户价格水平。二是售电公司可以通过展现技术能力培育市场。中长期电力市场开发工作主要是靠营销人员跑客户完成的,属于老话里的“勤行”,由于中长期交易标的的单一性与偏差考核的宽松性,售电公司对负荷预测、用能分析、数据挖掘等技术的投入和使用无法体现价值,并不利于售电主体的培育,也不利于售电市场的健康发展。反观现货市场条件下,由于现货交易涉及网架结构和实时电能平衡问题以及金融衍生品避险问题,那些了解网架结构、能对实时供需情况进行分析、对用户用电曲线熟悉和具备相当金融操作能力的售电公司将迅速淘汰一批只懂“购销价差”的售电公司,真正立足技术、用心服务的售电公司将得到长远的发展。

售电市场发展现状

2015年11月,国家发展改革委、国家能源局印发电力体制改革6个配套文件,对中发9号文件部署的重点改革任务提供了详细的实施意见,其中配套文件《关于推进售电侧改革的实施意见》为售电侧改革指明了发展方向,并将售电公司分为了三类,分别是电网企业的售电公司、拥有配电网运营权的售电公司和独立的售电公司。之后,全国范围内售电公司数量迅速增长,售电侧的市场布局逐渐形成。截至2020年11月,全国范围内在电力交易中心公示的售电公司总计4717家,其中国网经营区域内3775家,南网经营区域内826家,内蒙古电力公司经营区域内116家。

目前全国各省售电公司参与的交易品种不一,一般以年度交易、月度交易等中长期交易为主,合同转让交易、跨省跨区交易及其他交易方式为辅,部分现货交易试点地区交易品种则以“中长期+现货”为主,其他交易方式为辅。现货交易规模约占市场交易总规模的10~20%,中长期交易规模一般占80~90%。除此之外,售电公司还会提供一些增值服务来提升自身的核心竞争力,如能源合同管理、综合节能、用电咨询服务,向用户提供报装、计量、抄表、维修服务,以及电力线路设计、施工和代维等,分布式电源企业和有供热、供气企业背景的售电公司还会开展供电、供热、供气、制冷等业务。其中,电网企业的售电公司作为电网公司的子公司或控股公司,主要承担过去供电公司的供电及服务工作,也可以代理用户参与市场竞争性交易,收入主要来源于购售电差价;拥有配电网运营权的售电公司,在改革初期主要采用配售一体混合经营模式,它们可以代理用户从市场中购电,从买卖电力的差价中获利,也可以收取配电费;独立售电公司主要代理发电企业、电力用户参与市场交易,根据买卖双方达成的交易从买方或卖方收取服务费,其发展将取决于他们为代理方提供增值业务的能力。

售电市场存在的问题

虽然随着电力市场建设不断地发展深化,售电公司的数量不断增长、业务范围不断拓宽,但是当前售电公司还存在技术能力不足、定位不清、监管缺位等方面的问题。

售电公司技术水平参差不齐,抗风险能力差。2016年10月国家发改委、能源局印发《售电公司准入与退出管理办法》,该办法一直沿用至今。为促进售电侧市场发育,办法中给售电公司设置的入市门槛较低,大量售电公司为分享电改红利涌入电力市场。据业内统计,全国成立了上万家售电公司,但其中近六成售电公司未进入市场,成为没有开展过实际业务的“皮包公司”。个别售电公司认为售电行业是只赚不赔的“政府扶持产业”,没有提前做好风险预估就冲动入市,缺乏专业人员和技术能力。这些售电公司抗风险能力差,技术水平不一,很容易出现交易决策失误、偏差电量过大、随意退市跑路等问题,由此带来的风险很可能直接传导到被其代理的电力用户身上。

售电公司的市场定位不够清晰。根据国家目前已出台的有关售电的各类政策文件中,关于售电公司与用户之间交易关系的表述“售电企业代理用户购电”和“售电企业向用户售电”并存。受此影响,各地售电企业与用电企业签订合同也未明确两者之间为“居间代理”还是“买卖”关系。由于合同法中对两类合同的权利义务规定存在一定差异,导致部分市场主体对合同性质造成认知差异,售电公司后续与电力用户签订合同时也会导致争议产生,最终需要上诉法庭要求认定合同性质。此外,按照我国税法规定,纳税义务人开展销售业务的按照13%税率缴纳增值税,提供现代服务业服务的按照6%税率缴纳增值税,目前全部售电企业无论“居间代理”还是“买卖”,均按照13%税率缴纳增值税,这有典型的“一刀切”嫌疑。从道理上讲,若将售电企业行为定位为向电力用户销售电力,应允许售电企业向电力用户收取购电费用,即将结算权交予售电企业。若将售电企业行为定位为居间代理服务,则应允许售电企业按照6%税率缴纳增值税。此外,售电公司是属于电力企业,由能源局的电力监管机构监管,还是属于市场经营主体,由工商管理部门进行监管,这个问题迟迟没有正面得到回答。售电公司在定位问题上的争议,也将导致售电业务监管上出现“真空”地带。

售电市场监管机制不完善。电力商品不论是中长期交易,还是期货交易,甚至现货交易(金融输电权和日前财务责任合约),都存在一定的金融产品属性,由于其交易量巨大、交易频繁等特点,在无约束的情况下能产生很多可观的套利手段,存在一些售电公司利用市场力和宽松的规则环境卷走大量经济利益、扰乱市场正常秩序的风险。当前售电企业监管以黑名单、限制交易、市场通报等措施为主,无法对售电公司进行罚款等行政处罚,存在个别售电主体通过反复注册售电公司进行套利,却不能按照相应的机制进行有效惩处的风险。

售电市场建设是我国电力市场改革的重要环节,改革过程中由于利益格局的重新调整和分配,难免会遇到各种问题和障碍。习总书记说“改革是由问题倒逼而产生,又在不断解决问题中得以深化。”因此为更好地做好售电市场建设工作,我们需要进一步规范售电行业管理,建立健全售电市场监管体系,通过立法的完善和监管方式的创新提升监管能效,促进售电市场发育。

售电公司分级监管制度设计

售电市场建设初期必然是风险和问题并存的市场。政府在监管资源有限的条件下,不可能通过监管来实现市场的“零风险”,只能通过制度合理分配监管资源,着力于监管效率的提高、监管成本的降低,力争将风险控制在公众可承受的一定范围内。

售电公司分级监管制度的设计思路

设计分级监管制度的考虑因素。不同售电公司在市场中所扮演的角色不尽相同,各方面“素质”参差不齐,传统“大一统”的监管方式会让小售电公司负担加重,对大售电公司来说“毫无压力”。售电公司的经营风险、技术水平、服务内容、处罚承受能力是影响其运营的关键所在,应在设计分级监管制度的时候充分考虑。

一是售电公司经营风险不一样。目前在只开展中长期交易的地区,售电公司只做售电代理服务,不涉及现金结算问题。随着电力体制改革的深入,电力现货市场建设已在八个试点地区逐步推进,更多的售电公司将会开展现货交易,而有些售电公司要求给用户结算电费,这其中产生的巨大现金流会导致售电公司财务风险管控的压力增大。二是售电公司技术水平要求不一样。有些售电公司只开展中长期交易,但有些售电公司会同时开展中长期和现货交易,那么参加现货交易的售电公司就不能只懂“纯电量、分时段、带曲线”这些基础概念,还要求精通现货、调度、金融、辅助服务。三是售电公司服务对象不一样。部分售电公司专门服务大用户,大用户期望电价便宜且风险可控,除了基本的购电服务外,还会有综合能源管理服务。部分售电公司服务对象则是千万家的小用户,小用户的黏性大,因为用电量小,对价格变化不敏感,但缺乏风险控制能力,更加需要售电公司来帮其承担风险。四是售电公司承受能力不一样。部分省份要求售电公司根据签约用户的电量,向交易机构提供银行履约保函。部分售电公司承受能力强,高额履约保函并不会对其生产经营带来太大影响;但对于另一部分售电公司来说,金额过大的履约保函将给其经营造成巨大负担,为少交保函而缩小售电规模,时间久了就会形成恶性循环,造成小售电公司被“监管规则”无理由淘汰。

售电公司的分级监管制度的构建。通过对售电公司经营风险、技术水平、服务内容、承受能力等方面进行分析后,评出差异化的等级,以此作为监管者开展监管的基础。

一级售电公司:既可以参加中长期交易,又可以参加现货交易,需要具备一定数量的专业技术人员和开展现货交易的软硬件设备。允许此级别售电公司同时向发电企业购电和向电力用户售电,要求其注册资金由认缴改为实缴,根据其申报的年售电规模确定其需要缴纳的履约保函金额,并赋予其自愿选择电费结算方式的权利,按照13%的税率缴纳增值税。作为风险等级最高的售电公司,要针对其建立严格的准入机制,要求其财务状况、资金实力均具有较高水平,具有服务该类用户所需的技术能力,并接受来自电力监管机构的严格监管,关键系统接入电力监管系统。

二级售电公司:只能代理用户参加中长期交易,不能参与电力现货交易。其需具备有在二级市场上开展中长期交易能力的专业技术人员。不允许其向发电企业购电,也不允许其参加现货交易,只能在二级市场上向一级售电公司购电,并由对应的一级售电公司代理其用户参与现货交易。根据其申报的年售电规模确定其需要缴纳的履约保函金额,不要求实缴注册资金,也不能进行电费结算,按照13%的税率缴纳增值税。由于此级别售电公司也具有一定的经营风险,同样需要接受来自电力监管机构较为严格的监管,但不需要其关键系统接入电力监管系统。

三级售电公司:不能直接参与电力市场交易,只能作为居间代理商开展售电代理服务,不具有电费结算权利,也不需缴纳履约保函,不要求实缴注册资金,不需要特殊技术要求,开展经营活动时按照6%税率缴纳增值税。由于此级别售电公司主要开展代理服务(中介服务),经营风险低,建议由工商管理部门对其进行监管。

售电公司实施分级监管的好处

分级监管是出于实现资源优化配置、监管均衡,提高监管效率的目的而产生的。通过根据交易业务风险高低实施分级监管,可细分不同级别售电公司的技术水平、信用水平和财务能力要求,用户可根据自身需要选择不同水平的售电公司,体现不同用户个性化的风险偏好。此外通过分级监管制度的实施,还能实现其他三个方面的监管优化。首先,通过区别对待与差异化的监管方式,增强监管针对性。售电公司经过分级分类后,各个级别都有其相应的条件,监管机构对其实施监管时就可以依据条件,有的放矢地实施监管,不必“眉毛胡子一把抓”、“大象蚂蚁穿一个号码鞋子”。其次,各售电公司的任务不一样,监管起来就能抓大放小,把握监管重点。一些大售电公司经营范围内会有威胁系统安全、产生金融风险的行为,就需要严加监管,而那些只开展居间代理业务的售电公司,只对服务质量有所要求,监管起来就可以相对放宽,不需要监管机构“疲于奔命”。最后,分级监管有助于合理配置监管资源,提高监管效率,将有限的监管资源用于最大化的控制售电风险。通过实施分级监管可将现有的各项监督措施组合起来,对不同等级的售电公司形成不同的“监管指标体系”,对监管对象进行个性化的风险评估,在评估分级基础上形成一套较为科学有效的监管要求,从而降低监管成本,提高监管能效。

党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中提出“坚持和完善社会主义基本经济制度,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好发挥政府作用,推动有效市场和有为政府更好结合”。“推动有效市场和有为政府更好结合”这一新论述的提出,将市场“看不见的手”与政府“看得见的手”之间关系的认识提升到一个新的高度。所以电改9号文中的“三加强”也应同步强调加强政府的监管职能。新形势下,我们应当开阔思路,创新体制机制,售电公司的经营观念应该有所超前,监管理念也应该更加新颖。售电公司分级监管是解决售电市场诸多问题的合理手段,可以本着求索的心态着手去尝试,让有效市场和有为政府相互依存、相伴共生。相信我国电力市场会在有效市场与有为政府的共同作用下、在不断探索的过程中逐步完善,实现电力资源的优化配置,最终建设成为一个适应中国特色社会主义发展道路的电力市场。

本文刊载于《中国电力企业管理》2021年02期,作者单位:华能广西分公司

关键字:售电

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