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电力监管应设立到哪一级政府?

作者:中国储能网新闻中心 来源:南方能源观察 发布时间:2019-08-20 浏览:
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浙江财经大学中国政府管制研究院/政府监管与公共政策研究院 徐骏

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电力大亨的行业演说

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1926年,塞缪尔·英萨尔(Samuel Insulll)荣登时代周刊封面人物。这位出生于1859年英国伦敦一个普通商人家庭的电力大亨发表的与其身份相左的利益表达,竟成为了美国电力监管的开端。

英萨尔19岁那年从报纸上看到美国一家电报公司在伦敦代表处招聘私人秘书和记账员,便跑去应聘并获得该职位。后来听说美国公司总部的大老板也需要招秘书,便在21岁那年飘洋过海来到美国,成为著名发明家、电气大亨——托马斯·爱迪生的助理。在美国,他协调爱迪生建设发电站,并且在公司里平步青云,职位不断提升。到1889年,爱迪生通用电气公司(Edision General Electric Company)成立时,他已经是该公司的创业元老,这家公司就是后来著名的通用电气公司。1892年,通用电气副总裁的位置摆到他的面前,但英萨尔却认为他在公司的资历和贡献应该得到总裁的位置,因而负气出走来到当时的工业重镇芝加哥,并成为芝加哥爱迪生公司的老板。当他刚来到芝加哥时,芝加哥爱迪生公司正陷入亏损的泥潭中挣扎。英萨尔到来之后很快找到了扭亏为盈的方法。1894年圣诞节,他来到英国南部滨海小镇布莱顿,惊讶地发现当地的店铺夜间关门之后灯却一直亮着,这在美国是不可想象的事情。找来当地电力公司负责人一问才知道当地安装的是分时电表并且实行的分时电价,晚上的电价比白天要低很多。到1897年,英萨尔在芝加哥也引入了两级分时电价,使当地用户电费账单每年节约了32%,同时也使公司扭亏为盈。随着事业的发展,英萨尔合并了芝加哥另一家电力公司并且获得了芝加哥市的排他性电力特许经营权(exclusive franchise)。到1920年,他的公司雇佣6000名员工,每年消耗200万吨煤来为50万用户供电,年收入接近4000万美元。

由于在电力行业的杰出地位,英萨尔于1898年被选举为美国电灯协会(National Electric Light Association)的主席,然而他以主席的身份在协会成立大会上发表演讲时,下面的一席话却让下面在座的各电力公司老板瞠目结舌:

“在每个城市的排他性特许经营应该伴随着某种形式的公权力的介入,电力公司所提供的各种服务的收费价格应该由一个公共机构基于成本和合理利润来确定”。

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电力监管由市政府提升至州政府

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英萨尔的演讲对美国电力行业的监管产生了深远的影响。实际上,美国对电力行业的监管最早可以追溯到1879年。当时由于配电线路需要占用市政街道,而美国州的立法规定,占用市政街道需要城市政府发放许可。因此美国电力行业在发展早期都由城市一级政府向电力公司发放特许经营许可。但到了1907年,纽约州和威斯康星州通过法律要求在州一级成立专门的委员会对电力行业进行监管,将监管由城市一级提升至州一级。在1907年之前,只有马塞诸塞州成立了一个薄弱的州级委员会来监管电力公司。在1907至1914年的7年间,州级政府对电力行业的监管立法进入了一个高潮,27个州以纽约和威斯康星州的立法为模板,通过了类似的法律,成立专门的委员会来监管电力行业。随后的州级监管立法进入了低谷期。1914到1919年间只有2个州通过法律设立州级监管委员会,而1919至1933年间只有3个州通过了类似的法律,截至1978年,美国只有4个州尚未设立州级电力监管委员会。由于在行业发展早期,各州之间的电力跨界流动较少,因此在联邦层面对电力监管的需求并不突出,只到1920年才成立联邦电力委员会,然而这个机构的职能却有限,只负责监管州际电力交易。因此美国电力行业大部分的监管权力是集中在州一级层面的。

美国各州对电力行业的监管立法基本是以威斯康星州为模板的。威斯康星州的电力监管立法包括以下几个内容:

(1)将现有的电力公司原来由市政府发放的特许经营许可转变为未定特许经营(indeterminate franchises)。这种未定特许经营也称为可终止特许经营,即对电力公司的特许经营不设定任何期限,但是允许市政府随时终止这种特许经营,并且以州监管委员会设定的价格来收购电力公司的资产与设备。换句话说,这种未定特许经营是永久性的,除非市政府终止特许并且收购,而收购的条件由州监管委员会来确定。

(2)新成立的电力公司要求提供便利与必要许可(certificate of convenience and necessity),无论新成立的电力公司是市政府所有或者是私人投资的,抑或是原来的电力公司的扩展业务。这种措施实际上是赋予了州监管委员会严格的行业准入权。

(3)授权州监管委员会制定服务标准,根据共同接受的估值标准来制定电费费率,根据投诉与举报对电费费率展开调查。这一规定授权州监管委员会制定电力公司向所有电力用户零售电力以及向其它电力公司趸售电力价格的权力。而市政府与电力公司之前签定的特许经营协议中约定的价格条款在州立法中则完全失效。

(4)授权州监管委员会审批电力公司的融资和发行证券的行为。

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监管提升起因:市级监管下的乱象丛生

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州监管的支持者认为,之所以由原来的市监管提升为州监管是因为出现了市监管下的监管失灵。毕竟电力行业是自然垄断行业,从电网架设成本的角度考虑,一个城市由一家电力公司经营是能够实现规模经济节约成本的。然而市监管机构却不这么认为,对电力公司滥发特许经营许可。当时行业观察家Behling写到:

“特许经营许可完全被市政府滥发了,市级政府认为只有通过发放大量的特许经营许可才可能实现行业的充分竞争来保护消费者。对市政府而言,一个共同的政策选择就是对所有申请特许经营的公司全部发放许可。”

当时所有的大城市都在重复发放特许经营许可。以英萨尔所在城市芝加哥为例,1882发放了45份特许经营许可,芝加哥市政府就发了27份,余下的是镇甚至村发放的。其中只有一份特许经营许可是独占排它性的(exclusive),并且其特许经营范围仅仅是华盛顿高地(Washington Heights)的一小部分。16份特许经营许可是重复的,这也意味着这些特许经营许可经营范围内已经存在一家私人电力公司提供服务了。三份特许经营许可甚至覆盖了全市范围。

为了应对这种局面,电力公司所能做的只有加强横向合并。在芝加哥,英萨尔就合并了同城的电力公司;在纽约,1887年6个电力公司获得了特许经营权,但到了1907年,纽约旧城区的电气照明业务已经被联合燃气公司(Consolidated Gas Company)垄断了,大纽约市的主要燃气和电力公司也被标准石油(Standard Oil)控股了。

当时专家形成的一个共识是,市级政府早期通过重复发放特许经营许可来制造竞争完全是坏政策。这种重复竞争并没有带来较低的电费费率以及令人满意的服务,相反随之而来的是电力公司的不断破产、合并,以及街道上被废弃的残破不堪的电力线路。

正是因为出现了市级监管的这种竞争乱象,到了1907年,将监管提升至州级层面形成了共识。当时普通认为市级官员没有能力监管好电力公司,相反还使电力特许经营许可的发放陷入了地方政府的权力博弈。而把监管级别由市级提升为州级,让州政府成立中立并且专业的监管委员会,则可以把电力特许经营从地方权力斗争中解脱出来,并且让专业化的队伍从事监管工作,能更有效地监管好电力行业。

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经济学家的争论:公共利益还是监管俘获?

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美国早期电力监管的经历也成为经济学家感兴趣的研究问题。关于政府监管,经济学家的看法可以分为两派。一派是传统的监管公共利益理论(Public Interest Theory),该理论认为政府对自然垄断行为进行监管的目标就是为了维护社会公共利益。由于自然垄断行业存在显著的规模经济,只有一家企业在行业内生产从生产成本上来看是最优的。但企业的独家垄断地位又会让企业能够向消费者收取垄断高价从而损害消费者利益。因此监管机构一方面应该限制行业准入以免产生过度竞争,另一方面应该对企业的定价行为进行控制,同时监管企业的产品和服务质量。这一假说与当时美国各州的对电力行业监管立法的目的也基本一致。而另一派则是以诺贝尔经济学奖得主斯蒂格勒(Stigler)为代表的监管俘获理论(Capture Theory)。他们认为政府监管并非像公共利益学派所宣称的那样,而是被垄断企业所收买和俘获,所制定的监管政策不是为了维持消费者利益,还是通过制定较高的管制价格来为垄断企业谋取利益。双方的争论都有合理性,而具体是哪一方的理论成立还需要从现实中寻找支持的证据。

斯蒂格勒及其合并研究者于1962年发表了一篇文章来研究美国1907-1922年间州监管对电价的影响。由于这一段时间内各州成立了监管委员会,因此比较各州监管委员会成立前后平均电价的变化可以发现州的监管是否有效。他们发现州的监管在统计上并不能显著地影响平均电价,因此认为州的监管是无效的。设立监管机构并没有降低电价,因为从该证据出发,监管俘获理论更能解释现实情况。

贾拉尔(Jarrell)于1978年则进一步补充的斯蒂格勒的研究,他们进一步考虑了由市监管提升为州监管这一背景对后来的州监管可能产生的影响。在这一背景下,如果监管俘获理论成立,由于州监管委员会被电力公司通过各种游说活动所俘获,在引入州监管之后,电价将会上涨,行业发电量也会下降,并且电力公司的利润将会上升,以反映出监管机构对垄断性电力公司的利益输送。在斯蒂格勒研究的数据的基础之上,贾拉尔补充了一些新的数据,并且通过研究发现,在1912年之前提升至州监管的那些州的平均电价要比1912年后提升至州监管的电价在统计上要显著地提高,人均发用电量同时下降,电力公司利润显著提升。这表明在市监管之下,由于重复特许经营造成的过度竞争,在提升至州监管之后则消除了这种恶性竞争,意味着州监管完全是被电力公司通过游说活动俘获了,改善了电力公司的处境。如果监管的公共利益理论成立的话,很难解释为什么提升为州监管之后,平均电价和电公司利益还明显改善了。从这个意义上讲,市政府重复发放特许经营许可的做法对消费者可能更有益,通过电力公司的特许经营权之争还能够将电价维持在一个较低的水平,而且重复许可并没有导致电力设施的重复建设,相反是一个新进入企业在获得了特许经营许可之后,与现有的电力企业的客户签订一份电价更优惠的长期购售电合同,然后要么将这份合同转卖给现有的电力公司,要么收购该电力公司的资产。

克尼特尔(Knittel)1999年的研究则指出斯蒂格勒与贾拉尔的研究方法存在问题, 导致其数据分析结果并不能有力地支持他们的观点。他认为,在采用改进的研究方法对斯蒂格勒和贾拉尔的研究数据进行计量回归分析之后,发现那些州监管前电力公司利润更高的州更有可能提升至州监管,因此似乎可以支持公共利益理论,而州监管前电价更低的州也更有可能提升至州监管,因此又似乎可以支持监管俘获理论,然而这两部分证据都比较微弱,统计上并不显著。单单从数据分析的结果来看,无法得出明确的结论。

有鉴于此,克尼特尔又从历史事实中寻找证据进一步补充数据分析的结论。首先,从单个州来看,芝加哥所在的伊利诺伊州的政治领导人似乎更看重监管限制行业过度竞争带来的成本节约。在州监管立法的一年前,英萨尔向州政府提供了他的实验数据,证明了电力行业的规模经济可以降低成本,这才让州政府下定决心通过监管立法限制行业准入。从这个意义上说,州监管立法更关注成本节约而非限制电力公司垄断定价行为。而最先进行监管立法的纽约州和威斯康星州,情况又有所不同。在1900年初,威斯康星州内的政治运动号召政府强化对大企业的企业势力的监管。威斯康星州通过电力监管立法的时任州长La Follette认为市级政府无法胜任电力监管任务,只有州政府成立专门的机构才有能力进行监管。在La Follette的回忆录中,他认为成立州监管委员会三年内节约了37.5万美元。而纽约州立法机构1903年成立专门委员会来调查燃气和电力公司的收费,Charles Hughes律师被选为专门委员会主席。Hughes调整后发现联合燃气公司(Consolidated Gas Company)向城市收的电价为4.86美分每千瓦时,而成本只有2.42美分,纽约燃气和电灯公司(New York Gas and Electric Light Company)向城市收的平均电价为8.042美分每千瓦时,而成本只有3.664美分,而且联合燃气公司还有逃税的行为。Hughes认为电力公司通过过度资本化和证券操纵的办法来消除所有的竞争,并且控制整个行业。从公共利益的角度考虑,必须成立一个专业的委员会来对此类公司实行严格监管。1906年,Hughes在调查之后当选纽约州州长,并且在下一年通过了监管的立法。从这三个州的事例来看,可以发现州监管并不是为了电力公司利益,而是克制垄断企业的行为。

其次,从有关电力行业协会的文献纪录来看,英萨尔在美国电灯协会上的著名演讲中提到,竞争并不能降低电价,但却提高了投资风险因而提高了成本。而监管却可以让全行业以更低的成本融资,从而节约生产成本。英萨尔也知道他的提议在行业内不会有多少人响应,因此于1899年成立了一个公共政策委员会来赢得更多的支持。然而六年过去了,该委员会仍然有成员就是否应该进行监管持有不同意见。唯一能够让全行业联合起来的却是共同抗争市级监管中的腐败问题。最显著的例子是芝加哥市政厅成员Gray Wolves,此人不断地从电力公司那里获取钱财。英萨尔与Wolves的首次接触是Wolves在芝加哥也开办了自己的电力公司,并且威胁英萨尔如果不收购他的特许经营经权的话,就不惜一切代价打价格战。面对市政府的腐败问题,整个电力行业的私人老板在两权相害取其轻的驱动下,宁愿把监管提升至州层面。

1907年,美国电灯协会公共监管与控制专门委员会对纽约和威斯康星的州监管得出的结论有三点:(1)电灯协会应当赞同对全行业实施监管;(2)如果成立州监管委员会,其成员任命不应受到市政府的任何影响,以确保委员会的决定不偏向任何一方利益;(3)州监管委员会应享有广泛的监管职权,包括发放特许经营许可,使电力用户免受不合理的电费费率以及不恰当的歧视条款的伤害,实行统一的会计记账准则,并且要信息公开。在转移监管权力的过程中,还须保持高度的注意力,转换至新的监管方式过程中必然面临阻力。为了降低成本并且降低向消费者的收费,新的州监管委员会职权边界须进行明晰的界定。从以上可以很明显看出,正是由于受够了市政府监管中存在的严重的腐败问题,在成立州监管委员会的过程中,整个电力行业号召监管权的运行不应受市政府的任何干预。

由此看来,经济学中关于政府监管的理论解释仍然没有找到完善的答案。无论是监管的公共利益理论还是监管的俘获理论,都能够寻找一些但不充分的证据。值得指出的是最早对此研究的文章是1962年发表的,距离州监管立法浪潮已经有近五十年之久,而较新的研究是1999年发表的,单单是对此问题展开研究就已经延续了三十年。而百年之前电力大亨英萨尔那段演讲,已经被视为美国电力监管的开端,与其身份相左的利益表达,结合到具体的历史背景之下,也确实耐人寻味。

关键字:电力监管

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