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国家管网公司如何才能顺畅运营起来

作者:中国储能网新闻中心 来源:中国能源报 发布时间:2019-12-25 浏览:
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12月9日,国家石油天然气管网集团有限公司(简称国家管网公司)在北京正式宣告成立。这是我国深化油气行业改革、保障油气安全稳定供应的重大举措,对于打破长期以来油气行业高度垄断经营的局面,推进能源行业要素市场化配置,促进“产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰”等,具有十分重要的意义,是我国天然气行业市场化改革迈出的关键一步。值得注意的是,国家管网公司的组建工作千头万绪,资产、人员的剥离重组绝非易事。如何推动国家管网公司平稳过渡,并真正顺畅地运作起来,已成为当前行业关注焦点。

建立完善运营机制是当务之急

钟焱

长期以来,我国采取由中石油、中石化和中海油三大国有石油公司负责运营全国天然气管网的模式,并且取得了显著成绩。截至2018年,我国天然气管道总里程近10.8万千米,管输能力超过3600亿立方米。然而,这种由企业运营国家级管网的方式毕竟是企业行为,不是国家统一协调运营管理行为;而且管网里程不断增加和覆盖范围不断扩大,对管网建设、运营和管理方式的要求不断提高,新问题层出不穷,原有的运营和管理模式显然已经落伍,亟需改革现有的管网建设和运营模式,而成立国家管网公司恰好就是一种较好的解决方式。但国家管网公司首先要解决以下几个问题:

天然气保供责任划分

首先,上游供气企业作为主要的资源供应商,仍将承担主要保供责任(季节调峰与月调峰)。

其次,相对于上游供气主体所承担的保供责任,国家管网公司应该承担管道平稳运营的责任。建议将部分与管网运营有关的储气库划归国家管网公司,其余储气库及接收站资产仍然归上游供应企业,划拨给国家管网公司的储气库按照“准许成本加合理收益”核定成本,并在管输费中收取储气设施使用费率。当然,还可以允许国家管网公司根据需要建设储气设施,新建储气设施的费用也应受国家监管,且与管输费单独核算。制定专门的储气服务费,用户可根据需求向国家管网公司购买储气服务。

最后,考虑到短期内资产无法全部从中国石油、中国石化和中国海油划转至国家管网公司,建议由中国石油、中国石化、中国海油和国家管网公司共同承担管网应急保障责任,待资产划转完成后再由国家管网公司承担相应责任。

容量预留和管容分配

国家管网公司成立后,上游企业势必将已签署的管道容量迁移到国家管网公司,这显然对城市燃气企业、市场新进入者不公平。目前的情况是中石油、中石化和中海油将管容占满的可能性极大,即使其他企业找到了气源,也会因为申请不到管容而无法实现把气送到最需要的区域。应该说管网公平开放是针对全部的市场参与者,上游企业原有的气量也要重新参与到管容分配中来,而不是仅仅针对富余的部分开放。

关于容量预留,根据美国、英国等国家的经验,在天然气市场化改革进入到管网第三方准入阶段改革期间,均要求原有的上游企业让渡部分管网容量给予下游企业以及新的市场进入者。英国的做法是要求上游企业让渡20%的份额给予其他企业,欧盟的做法是把管容的30%预留出来。因此,建议所有市场参与者重新分配管容。国家可以将现有主要的作业者容量予以保持,拿出其余10%—20%的份额来给予其他非中国石油、中国石化和中国海油的市场主体。未来再逐步降低上游企业所占管容比例并进一步释放容量空间,最终只保留保民生部分容量。

关于管容分配。考虑到上游企业的保供责任较大,建议在监管机构的核准下,中石油、中石化和中海油的保供气量可以豁免向第三方开放;剩余容量通过交易平台进行市场化分配,过渡期结束后所有容量均采取市场化手段进行分配。传统上,管容分配的原则主要有价高者得和“价格优先、先到先得”两种。就价高者得定价机制而言,气源和容量如果都是竞拍,对于托运方来说,价格如何顺下去是主要挑战。

同时,价高者得定价机制会导致国家管网公司获得超额收益,这部分收益应该通过费率调整返回给用户,但是政府是否具备这个监管能力还是未知数;就价格优先、先到先得定价机制而言,似乎更公平一些,因为对于恶意高价竞拍主体,市场本身就具有惩罚机制。

管输费应由单一费率制度变为两部制

目前,国内天然气管输实行单一费率制度,即按不同运距制定不同档次的费率标准,将管输企业应收取的固定管输费和变动管输费均通过用户实际使用的管输量收回。此计算方法不太符合管道输送业的特点,会造成用户负担不合理、管输能力得不到充分利用等问题。国家管网公司即将成立,考虑到天然气管道运输过程中对容量和实际运输量的需求不同,单一管输费的方式已经无法满足未来国家管网公司的运营需要和天然气市场的发展要求,为了保证管道设施基本回报不受市场波动影响,兼顾气源竞争的公平性、提高管输使用效率及合理控制费率水平,建立“两部制”价格机制是一种较为现实的选择。

“两部制”更适应天然气市场的需求,体现用户与管输企业权利与义务对等,用户之间对管输成本公平负担,有利于充分利用管输能力;而管输能力的充分利用又有利于提高管输系统负荷、降低单位输气量成本,进而降低管输价格水平。与此同时,充分利用管输能力也是国家管网公司取得合理投资回报的基础。

运营信息披露应进一步透明公开

信息公开的目的是解决国家管网公司和用户之间的信息不对称,方便用户据以制定天然气购销计划、申请基础设施服务,也方便监管机构对天然气基础设施的使用情况进行监管。目前,《油气管道设施公平开放监管办法(试行)》规定剩余服务能力为保密信息,仅向国家能源局及其派出机构报送,向提出申请的上下游用户披露,获知该信息的上下游用户承担保密责任。实际上对剩余服务能力进行保密既不可行,也不合理。

国家管网公司成立后,首先,企业的天然气管网等基础设施的接入标准、输送价格、申请接入条件、受理流程等信息相对稳定,没有必要每季度公布,但是应该在相关信息平台上随时可以查阅,有修改时才需要再次公布。其次,天然气管网设施运营情况包括运营企业名称、最大输送能力、接收和分输点等信息,相对稳定而且没有必要保密,应当由承运人在信息平台予以公布而无须申请获得。最后,剩余服务能力是滚动变化的信息,承运人应当每日公布,无需用户申请获得而且无需保密,以便用户据以安排气源和基础设施服务采购计划。

(作者系油气行业从业者)

过渡期主管部门的协调保障必不可少

刘毅军

国家管网公司9日正式挂牌成立,由此开始“开门办公”,这里谈谈接下来的“三件事”。

第一件事:平稳安全地过渡

国家管网公司正式挂牌成立是一次宣示,表明油气管网等基础设施改革正式落地,要“亮相”了,由“闭门筹备”转向“开门办公”。改革方案的落实,由于涉及多家大央企的大量资产、人员的剥离重组,需要一个过渡期,初步的看法是这个过渡期要1—2年,至少也要1年,整个社会要保持耐心、给予宽容。过渡期内,不只是相关资产、人员按照市场规则依法逐步交付转移到位;还有由于国家管网公司的成立,整个油气资源配置方式发生根本性变化,全产业链上原来大量由企业内部协调衔接的环节,现在将改由市场合同的形式进行衔接,任务艰巨,要经过一年以上的时间,做“四季验收”,特别是天然气的保供考验;同时,由于不同公司的油气管网等基础设施状况、管理习惯、管理水平差异很大,交付转移到位后如何保证平稳安全运行,也需要留出时间稳步推进。在此期间,政府相关部门的协调、保障只能加强,不能放松。

第二件事:上下齐心求生存

油气管道等基础设施,特别是天然气干线管道现在还是一种高收益资产,这里的基本背景是天然气产业链2004年进入快速发展阶段后,受经济快速发展拉动,天然气市场持续近十年高速扩张,总体上天然气处于需求“饥渴期”,主要管道负荷率较高,国家为鼓励基础设施投资、化解投资风险,政府对管输定价时的投资回报率定的是过高的。主要生产商也存在通过管道环节转移利润的动力,保证了管道的收益。原油、成品油管道也类似。近年,政府开始下调天然气管道的税后全投资收益率,强化成本监审,今后进一步下调收益率是大概率事件,这是由于经济可能面临困难局面,降低用能成本是大局要求;炼油产业产能过剩的调整,成品油市场今后可能持续下滑;天然气产业链即使整体仍处于快速发展期,天然气市场发展速度应进入10%以内甚至更低;管网公司将统一负责全国油气干线管网的建设,承担主体责任,这需要大量的投资,真正赚钱的项目可能会减少。受这些大环境影响,管网等基础设施收益面临下行风险,国家管网公司是有生存危机的,在新的不利环境下,如何生存下来,是国家管网公司挂牌后就要面对的,需要上下齐心求生存。

第三件事:聚精会神谋发展

按照《中长期油气管网规划》,到2025年,全国油气管网规模将达到24万公里,这几年管网建设速度减慢,接下来的管网建设任务艰巨,管网公司要承担主体责任,面临筹集资金的压力和经营回报的压力,只依靠管网等基础设施的传统经营方式是不行的,以新思维、新模式做精、做好主业,同时需要谋求新的发展空间。随着新科技革命的到来,新产业、新业态不断涌现并快速发展,基于管网等基础设施的数字化、智能化发展及其经营的平台经济特征,凝聚公司战略,牢牢抓住平台经济发展的新机遇,将其纳入核心业务,加大研发投入,创新商业模式,发展油气能源平台经济,并嫁接新产业、发展新业态,使国家管网公司走上一条新时代的新道路。

(作者系中国石油大学(北京)教授)

防止上下游寡头企业控股

李雷

长期以来,国内85%左右的天然气运输管道里程和接近100%的地下储气库设计库容都被中石油、中石化、中海油等“三桶油”控制。产生这种寡头垄断的原因,包括管网设施建设初始投资量大、跨区域协调难度高以及存在前置行政审批限制等。但从整体看,这种行业寡头纵向一体化控制油气管网的情况,非常不利于天然气产业的长期可持续发展,也不利于社会总福利的增加。因为行业寡头会以满足自身需求为管网建设的出发点,而不太顾及其他市场主体的使用需求,这容易使得管网设施建设步伐跟不上于市场总需求增长速度。相关数据也证明了这一点,截至2018年年底,中国建成的长输天然气管线总里程约为7.72万千米,配气管网总里程约为40万千米,均远低于美国同期的55万千米和200万千米的水平。从管网密度看,中国建成运行的长输天然气干线管道密度只有7.3米/平方千米,只相当于美国、法国、德国同期水平的1/8、1/9和1/10,运输保障能力明显不足。

此外,管网运营设施被寡头垄断,还容易造成市场主体竞争地位不平等的情况,使得管网利用机会难以实现均等化,限制了天然气上下游市场的百花齐放和做大做强。再者,由于三大国家石油公司建设的主干管网各自运行,没有完全实现互联互通,因而有重复建设的风险,也不利于发挥资源互补及实现调峰调谷等作用。

此次,国家管网公司正式成立,对于加快实现运天然气行业运销分离、促进运储基础设施建设和运转的效率提升、保障行业公平有序竞争、推动天然气价格市场化改革等,具有十分重要的作用。

一方面,国家管网公司的成立,将有助于天然气行业上、中、下游实现职能分化,处于自然垄断环节的中游运储设施建设运营领域将更趋于公益事业化,而处于市场竞争环节的上游勘探开采和下游销售使用领域等将会吸引更多市场主体加入,有助于加快形成公平竞争市场环境,促进行业整体供能保障能力的提升。

另一方面,国家管网公司的成立,将会使油气管网运储设施的建设和运营更加专业化,其可以通过吸引更多社会资本的加入,扩大管网投资规模、加快建设步伐,从而满足更广泛和更大量的运储需求。再者,国家管网公司的成立还有助于“放开两头、管住中间”的天然气价格改革目标实现,因为其可以将管输价从门站价中剥离出来,从而为放开气源价和终端销售价的市场定价奠定好基础。

行百里者半九十。国家管网公司的成立,是我国天然气行业市场化改革和国家油气体制改革迈出的关键一步,但后面绝非坦途,其还面临着股权合理配置、资产边界清晰划分和运储费率依法确定等多重现实问题。下一步,还需要行业有关监管部门、“三桶油”及企业自身等几个方面共同发力,不断推进国家管网公司治理体系和治理能力的优化,才能确保企业发展蹄疾步稳,才能有助于达到改革初衷。

首先,要加快完善《油气管网设施公平开放监管办法(试行)》(国能监管〔2014〕84号),科学制定对国家管网公司的运储监管措施,确保监管工作有据可依。其次要合理配置公司的股权架构。美国联邦能源监管委员会(FERC)出台法规禁止管道运输公司和经营天然气业务的公司(包括天然气生产商或销售商)交叉持股,以防止管道运输企业滥用自然垄断优势地位,操纵价格或者限制管网其他使用者公平进入。这一有效经验应该被吸收到国家管网公司治理体系的优化中。要防止上下游寡头企业在国家管网公司中控股,以免出现改革“换汤不换药”的情况。再者,要建立科学的容量预留和管容分配体系,着重保障各类市场主体公平使用管网设施的权利。另外,还要完善天然气管输费率制度,合理确定费率,建立不容易随上下游市场价格波动而摆动的管输价格体系,达到管输成本公平负担的目的。

可以坚信,只要坚持完善相关监管制度,不断优化公司治理架构,突出输配事业的社会公益属性,国家管网公司的发展将渐入佳境,国内天然气行业的市场化改革也将行稳致远。

  (作者供职于国家市场监督管理总局发展研究中心)

  先要落实资金投入

  姜勇

  12月9日,国家管网公司挂牌成立,核心任务就是管道建设。从1958年中国自建第一条长输管道开始,到2018年60年间总计建成长输油气管道13.6万千米 (不含中国台湾省),按《中长期油气管网规划》, 2025年管网里程将达24万千米,换言之,从现在开始6年内要建设至少10万千米,年均1.67万千米。

  以天然气管道为例,到2025年,规划建成天然气管道16.3万千米,截至2018年,只有约7.7万千米,也就是说,还有一倍以上的管道没建。据国金证券测算,不含征地拆迁补偿费的管道每公里造价为1323万元,再建8.8万千米意味着需要在6年内集中连续投入至少1.33万亿元。

  国家管网公司预计估值在3000亿至5000亿元,如果让一家新成立的公司背负自身资产规模3倍以上的银行贷款,这不会是一件令人开心的事,资产负债率会很高。油气管道建设投资回收期乐观的话是建成投产后有收益的15年-20年,按《天然气管道运输价格管理办法(试行)》和《天然气管道运输定价成本监审办法(试行)》规定,天然气管道运输的准许收益率为税后全投资收益率8%。

  在这种情况下,管道大建设需要的上万亿元天量资金的短期内集中投放,单纯靠国家财政拨款和银行贷款是不乐观的,建议靠以下“三条腿”走路:

  国资直投。一是“三桶油”除管道资产入股外以现金增资入股国家管网公司。二是国家社保基金入股。早在几年前举办的“油气管道合作座谈会”上,全国社会保障基金理事会副理事长王忠民就针对投资中石油西三线管道表示:“中石油是社保基金的最佳投资标的。监管社保基金的部门规定,社保基金可用总资产的20%做直接投资,直接投资的渠道只有央企。因此中石油是我们最好的投资标的。”现在成立国家管网公司了,这种无风险的稳定收益正好适合社保基金直投,根据2019年7月发布的《2018年全国社会保障基金理事会社保基金年度报告》,截至2018年末,社保基金资产总额22353.78亿元,20%为4470亿元。三是其他国有企事业单位注入现金持股。诚通金控、国新投资分别持有中石油A股股份总股本的0.53%股份;宝钢集团持有中石油6.24亿股A股股份,占中石油总股本的0.34%;城市基础设施产业投资基金本来就持有国家管网公司的资产——在西气东输三线有小股份,未来也可以考虑让他们现金入股国家管网公司。

  民资纳入。在国资委统筹安排下2013年—2018年国有企业实施混改超过5000项,央企3359项,央企混改比例在70%以上,引入非公有资本超过9000亿元。既然以前做得不错那就应该扩大“混合所有制”改革,国家管网公司直接吸纳民营私有资本入股,直至最终的IPO上市募集社会资金。

  引进外资。中国没有法律禁止外资投入国内油气基础设施建设,按照《外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2019年版)》,投资油气管道建设不受特别管制,建议国家管网公司依照《中华人民共和国外商投资法》敞开大门欢迎外国资本现金注入,可以考虑以外资参股但不参与管理,不控股只分红的方式。

  海纳百川、有容乃大,国家管网公司只有主动走出去把更多的资本请进来,才能落实好《中长期油气管网规划》。巧妇难为无米之炊,毕竟按照规划6年内要建成的油气管道总里程相当于前60年的总和。所谓兵马未动,粮草先行,公司发展、管道建设、能源安全都要先落实资金投入。

  (作者系中国石油天然气与管道分公司生产运行部高级工程师)

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