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电改五大问题之一:如何确保电网工程投资的合理性?

作者:尹明 来源:配售电商业研究 发布时间:2020-01-20 浏览:
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电网工程是重要的资源配置载体,具有显著的物理垄断性,直接影响用户电价、企业投产和经济生活方方面面。因此,开展对电网工程投资监管,确保其合理性(项目本身规划设计的合理性与投资造价的合理性)意义重大。

1、电网工程投资的闭环过程

电网企业开展电网工程投资,形成电网固定资产——政府部门开展定价成本监审,将固定资产中的有效资产(计提折旧、计提收益)部分计入,形成电网企业的准许收入——政府部门结合电量预测,将电网企业准许收入分摊到度电上,形成电网输配电价(构成销售电价的一部分)——电网企业向电力用户收取电费,回收电网工程投资,并获得收益,形成新的投资能力。

可见,输配电价既关系电网企业的可持续运营,又涉及到公共利益,而输配电价和电网投资密切相关,因此电网投资不是纯粹的企业自主行为,必须受到政府的有效监管(杨世兴)。

表1  近年我国电网投资及增速

2、电网工程投资监管

电网工程投资监管是指政府相关部门依据法律法规的规定,综合运用法律手段、经济手段及必要的行政手段,对电网投资过程中的电网规划、项目核准、工程造价、工程招投标、竣工决算、工程质量与运行效率等实施的监督与管理。在缺失有效监管条件下,不合理、过高的电网工程投资,可能会转化为用户身上不合理的电费支出,即不合理、过高的电网投资会以不合理、过高的输配电价形式由用户承担,增加了用户电力成本,不利于地方经济发展。

因此,电网企业在规划和实施工程投资的时候,除了要考虑工程对国家能源安全、电力安全方面的效益同时(发展电网的第一目标),也要兼顾考虑工程对于地方经济发展的影响(发展电网的第二目标),即电网投资不仅要考虑社会效益,同时也要考虑经济效益,以及地方经济发展的承受能力(杨世兴)。

3、电网工程投资“业务+数据”双协同闭环监管

当前我国正在从传统经济体系向现代化经济体系转型,资源配置方式正经历从政府主导向市场主导、从简单方式向复杂方式的转型。对于电网工程投资监管,也应该与时俱进,实现监管模式的转型。

新监管模式应坚持机制创新和技术创新,打通业务流程和消除数据分割,建立基于“业务+数据”双协同的闭环监管机制,提高监管效率与效能。电网工程投资监管流程主要包括:电网规划管理(包括城市电网规划、增量配电网规划)、年度投资计划管理、项目核准管理、初设(概算)审批管理、建设管理、工程招投标管理、竣工决算管理、电网运营效率管理(含效率评价)、成本监审与输配电价定(调)价等。整个监管流程涉及地方发改部门、能源主管部门、物价管理部门、经济运行等多个部门。需要通过机制创新,打通各相关政府部门间的业务流程,形成数据共享、政策透明、衔接高效的跨部门监管机制。同时,通过技术创新,利用大数据技术和电网工程投资监管数据支持系统,实现监管业务流程对电网工程资产形成过程中的关键数据和信息的同步监测和评价、管理。

图1  “业务+数据”双协同闭环监管机制

建立电网工程投资“业务+数据”双协同闭环监管机制需要从机制和技术方面做好准备。

在机制方面,重点解决利用政策法规固化相关工作机制的问题,主要包括:如何建立合法、可信、稳定的数据获取渠道?如何固化数据在多个部门间高效、可靠传递?如何避免关联交易、信息不对称等造成的信号扭曲?如何利用“事前承诺+信息披露+信用联合惩戒+经济处罚”工具箱?

在技术方面,重点解决利用“云大物移智”先进技术实现数据管理与市场公允价值发现,主要包括:如何利用大数据等技术发现市场公允价值?如何深度挖掘电网工程投资大数据在产业链中的价值?如何通过先进ICT技术搭建面向监管的电网工程投资仿真系统?

4、相关建议

(1)转变监管理念。建立对电网工程投资的跨部门协同监管闭环,坚持市场导向,突出“技术标准+市场价格”的工程造价新思路。一是按照放管服工作要求,建立包括地方发改部门、能源主管部门、价格管理部门和经济运行部门的能源综合监管机制,打通各部门之间的业务流程、数据和信息共享通道,“让信息多跑路,让企业少跑路”,提高项目管理效率,降低企业办事成本。二是对于需要政府定价、由用户以输配电价形式回收成本的电网工程,应加强对工程造价合理性评估,按照国际惯例,坚持市场导向,应建立和推广“技术标准+市场价格”确定投资造价机制,淘汰定额造价体系。

(2)明确监管内容。监管内容方面应重视项目与输配电服务的相关性,以经济性监管为重点。一是依据合法性、相关性、合理性原则,将电网大中型基建项目、需要从输配电价中疏导的其他电网投资项目(包括电网小型基建、电网生产技改、电网独立二次项目等)纳入政府投资核准范畴,农村电网改造升级项目按照国家和地方相关政策执行。二是对不能通过输配电价回收的电网投资项目,如市场与能效、智能用电项目等,由企业自主决策投资,向相关政府部门备案。三是将需要从输配电价疏导的电网投资项目、增量配电网的招投标工作,统一纳入地方公共资源交易平台。四是兼顾社会性监管和经济性监管,当前应特别重视发挥制度的强制性和技术的实效性,加强经济性监管,严格考核电网企业信息披露制度执行情况,打破信息不对称,让工程投资各环节更加透明。

(3)完善监管能力。重视发挥好社会第三方专业机构和信息系统的作用。一是在政府部门内部,建立跨部门的、业务流和信息流双驱动的能源综合监管机制。二是在政府部门外部,除了继续发挥好现有的专业咨询服务机构外,加快培育和发展一批专业知识丰富和业务实践能力强的社会第三方咨询服务机构,充分发挥社会力量的作用。三是各地方加强电网投资监管支持信息系统建设,降低监管成本,提高监管的时效性。

(4)加强评估考核。加强对电网工程投资决算情况、投运后运营效率的评估。一是对于造成的投资超过项目核准(或审批)的情况,没有正当理由的超过部门不计入准许成本;对于节约投资的情况,按照节约额的一定比例计入准许成本奖励电网企业。二是加强电网工程投资运营效率监管(主要体现在可靠性、电能质量、设备容载比、线损率、年利用小时数等指标上)。通过提高电网运营效率,延缓电网新建或改扩建投资,有助于合理控制输配电价。同时促进电网企业提高对电力负荷和需求预测水平,提高电网工程项目规划设计水平。建立鼓励电网高效运营的电网投资新机制。对于电网项目投运后,未达到规划设计目标的,没有正当理由的应减计相关工程的准许成本。

参考文献

[1] 杨世兴,2017:《对电网投资监管的几点认识》,《中国能源报》6月19日第四版

感谢北京先见能源咨询有限公司彭立斌、沈贤义、胡荣权、钱春元等专家对本文的贡献。

作者尹明先生系北京先见能源咨询有限公司联合创始人,总裁。

关键字:电改

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